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Einführung

Der Sicherheitsrat, das wichtigste Gremium der Vereinten Nationen zur Krisenbewältigung, ist befugt, den 193 UN-Mitgliedsstaaten verbindliche Verpflichtungen zur Erhaltung des Friedens aufzuerlegen. Die fünf ständigen und zehn gewählten Mitglieder des Rates treffen sich regelmäßig, um Bedrohungen für die internationale Sicherheit zu bewerten. Dabei werden Themen wie Bürgerkriege, Naturkatastrophen, Rüstungskontrolle und Terrorismus behandelt.

Strukturell ist der Rat seit seiner Gründung im Jahr 1946 weitgehend unverändert geblieben, was eine immerwährende Debatte unter den Mitgliedern über die Notwendigkeit von Reformen hervorruft. In den letzten Jahren haben die konkurrierenden Interessen der Mitglieder oft die Fähigkeit des Rates behindert, auf große Konflikte und Krisen zu reagieren, wie z.B. den Bürgerkrieg in Syrien, die Annexion der Krim durch Russland und die Coronavirus-Pandemie.

Wie ist der Sicherheitsrat aufgebaut?

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Der Sicherheitsrat hat fünf ständige Mitglieder – China, Frankreich, Russland, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten – zusammen bekannt als die P5. Jedes von ihnen kann ein Veto gegen eine Resolution einlegen. Die zehn gewählten Mitglieder des Rates, die eine zweijährige, nicht aufeinanderfolgende Amtszeit haben, sind nicht mit einem Vetorecht ausgestattet. Der privilegierte Status der P5 hat seine Wurzeln in der Gründung der Vereinten Nationen, nach dem Zweiten Weltkrieg. Die Vereinigten Staaten und die Sowjetunion waren die eindeutigen Sieger des Krieges und gestalteten zusammen mit dem Vereinigten Königreich die politische Nachkriegsordnung. Als ihre Pläne für die späteren Vereinten Nationen Gestalt annahmen, bestand US-Präsident Franklin D. Roosevelt auf der Einbeziehung der Republik China (Taiwan) und stellte sich die internationale Sicherheit unter der Leitung von „vier Weltpolizisten“ vor. Der britische Premierminister Winston Churchill sah in Frankreich einen europäischen Puffer gegen eine mögliche deutsche oder sowjetische Aggression und unterstützte daher dessen Bewerbung um den wiederhergestellten Großmachtstatus.

Die Mitglieder der P5 haben das Vetorecht in unterschiedlichem Maße ausgeübt. Zählt man die Jahre mit, in denen die Sowjetunion ihren Sitz innehatte, war Russland der häufigste Nutzer des Vetos und blockierte mehr als hundert Resolutionen seit der Gründung des Rates. Die Vereinigten Staaten stehen an zweiter Stelle und nutzten das Veto zuletzt 2018, um eine Resolution abzulehnen, die Israel für den Tod von Palästinensern in Gaza verurteilte. Chinas Gebrauch des Vetos hat in den letzten Jahren zugenommen. Im Gegensatz dazu haben Frankreich und Großbritannien ihr Vetorecht seit 1989 nicht mehr ausgeübt und sich dafür eingesetzt, dass die anderen P5-Mitglieder es weniger nutzen.

Die Präsidentschaft des Rates rotiert monatlich und sichert den zehn nicht ständigen Mitgliedern, die mit Zweidrittelmehrheit von der UN-Vollversammlung gewählt werden, einen gewissen Einfluss auf die Tagesordnung zu. Das Hauptkriterium für die Wählbarkeit ist der Beitrag „zur Aufrechterhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“, oft definiert durch finanzielle oder truppentechnische Beiträge zu friedenserhaltenden Operationen oder die Führung in Fragen der regionalen Sicherheit, die wahrscheinlich vor dem Rat erscheinen werden.

Eine sekundäre Überlegung, „gerechte geographische Verteilung“, führte zu den regionalen Gruppen, die seit 1965 bei den Wahlen verwendet werden: die Afrikanische Gruppe hat drei Sitze, die Asiatisch-Pazifische Gruppe zwei, die Osteuropäische Gruppe einen, die Lateinamerikanische und Karibische Gruppe zwei und die Westeuropäische und andere Gruppen (WEOG) zwei. Jede hat ihre eigenen Wahlnormen. Ein arabischer Sitz wechselt durch informelle Vereinbarung zwischen dem afrikanischen und dem asiatischen Block. Die Türkei und Israel, das noch nie im Rat vertreten war, gehören der WEOG an.

Zu den Nebenorganen, die die Aufgaben des Rates unterstützen, gehören Ad-hoc-Ausschüsse für Sanktionen, Terrorismusbekämpfung und nukleare, biologische und chemische Waffen sowie die internationalen Strafgerichtshöfe für Ruanda und das ehemalige Jugoslawien. Innerhalb des UN-Sekretariats leiten das Department of Peacekeeping Operations und das Department of Operational Support die Feldoperationen. Die 2005 gegründete Kommission für Friedenskonsolidierung hat eine beratende Funktion.

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Welche Instrumente gibt es für das Konfliktmanagement?

Der Sicherheitsrat zielt auf die friedliche Beilegung internationaler Streitigkeiten gemäß Kapitel VI der UN-Charta, das den Rat ermächtigt, die Parteien aufzufordern, Lösungen durch Verhandlungen, Schiedsverfahren oder andere friedliche Mittel zu suchen. Gelingt dies nicht, ermächtigt Kapitel VII den Sicherheitsrat, durchsetzungsfähigere Maßnahmen zu ergreifen, wie die Verhängung von Sanktionen oder die Ermächtigung zur Anwendung von Gewalt „zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“. Friedenserhaltende Missionen sind das sichtbarste Gesicht der Konfliktbewältigungsarbeit der Vereinten Nationen; Mitte 2020 überwachte der Rat dreizehn Operationen auf drei Kontinenten, an denen insgesamt etwa einhunderttausend Uniformierte beteiligt waren.

Gezwungen durch die Rivalität zwischen den USA und der Sowjetunion handelte der Sicherheitsrat in den viereinhalb Jahrzehnten zwischen seiner Gründung und dem Ende des Kalten Krieges nur selten. In dieser Zeit hat er siebzehn friedenserhaltende Operationen genehmigt. Seit Russlands Intervention in der Ukraine im Jahr 2014 sind die Spannungen zwischen Russland und Frankreich, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten aufgeflammt, was zu Bedenken führt, dass das Gremium weniger in der Lage ist, Krisen zu entschärfen. So legte Russland im Juli 2015 sein Veto gegen eine Resolution ein, die ein internationales Tribunal zur Verfolgung der pro-russischen Separatisten in der Ostukraine geschaffen hätte, von denen angenommen wird, dass sie ein Passagierflugzeug der Malaysian Airlines mit einer Rakete aus russischer Produktion abgeschossen haben. Der Syrien-Konflikt hat sich als besonders schwierig zu handhaben erwiesen, da Russland – manchmal zusammen mit China – sein Vetorecht mehr als ein Dutzend Mal genutzt hat, um Resolutionen zu blockieren, die darauf abzielen, das Assad-Regime für von UN-Quellen dokumentierte Gräueltaten zur Verantwortung zu ziehen. Russland und China haben sich 2019 auch zusammengetan, um ein Veto gegen eine Resolution einzulegen, die die Wiederherstellung der Demokratie in Venezuela forderte.

Der Sicherheitsrat hat in den Jahren seit dem Kalten Krieg vierundfünfzig friedenserhaltende Operationen autorisiert, von denen viele auf scheiternde Staaten, Bürgerkriege oder komplexe humanitäre Notsituationen reagieren und in Konfliktgebieten eingesetzt werden, ohne dass ein Waffenstillstand oder die Zustimmung der Parteien vorliegt. Im Rahmen muskulöserer Mandate haben sie militärische Operationen – einschließlich weniger restriktiver Einsatzregeln, die den Schutz von Zivilisten und Flüchtlingen erlauben – mit zivilen Aufgaben kombiniert, darunter Polizeiarbeit, Wahlhilfe und Rechtsverwaltung. Entwicklungsländer stellen den Löwenanteil des Personals.

Regionale Organisationen haben eine zunehmend wichtige Rolle bei der Friedenssicherung und Konfliktlösung gespielt, indem sie den Rat in einigen Fällen zum Handeln anregten und in anderen als Unterauftragnehmer in seinem Namen agierten. So genehmigte der Rat 2011 den Einsatz von Gewalt in Libyen, nachdem die Arabische Liga eine Flugverbotszone gefordert hatte, die dann von der Nordatlantikpakt-Organisation (NATO) umgesetzt wurde. Experten verweisen auf den verstärkten Willen und die Kapazitäten der Afrikanischen Union, die mit den Vereinten Nationen bei der Durchführung von Missionen in Somalia und der Region Darfur im Sudan zusammenarbeitet.

Welche Sanktionsmaßnahmen stehen dem Sicherheitsrat zur Verfügung?

Die Sanktionsbestimmungen in Artikel 41 der UN-Charta, die während des Kalten Krieges weitgehend ruhten, sind zu einem der am häufigsten eingesetzten Instrumente des Sicherheitsrats geworden. Vor dem Fall der Berliner Mauer hatte das Gremium nur zweimal Sanktionen verhängt: 1966 wurde ein Handelsembargo gegen Südrhodesien (heute Simbabwe) und 1977 ein Waffenembargo gegen das Südafrika der Apartheid-Ära verhängt. Anfang der 1990er Jahre begann der Rat, regelmäßig von Sanktionen Gebrauch zu machen, zunächst gegen den Irak, das ehemalige Jugoslawien und Haiti. Bis 2020 sind vierzehn Sanktionsregime des Sicherheitsrates in Kraft, die mehr als sechshundert Personen und fast dreihundert Organisationen auflisten.

Nach dem Einmarsch des irakischen Präsidenten Saddam Hussein in Kuwait und dem darauffolgenden Golfkrieg übernahmen die Vereinten Nationen ein effektives Abrüstungsregime. Anschließend richteten die Vereinten Nationen das Öl-für-Lebensmittel-Programm ein, ein Sanktionsprogramm, das humanitäre Leistungen sicherstellen sollte, aber durch Ausbeutung und Korruption getrübt war. Eine unabhängige Untersuchung ergab, dass etwa zweitausend Firmen – viele davon aus den P5-Ländern – Schmiergelder in Höhe von fast zwei Milliarden Dollar an die irakische Regierung zahlten.

So genannte intelligente Sanktionen entstanden Mitte der 1990er Jahre als Alternative zu dem, was Generalsekretär Kofi Annan als „stumpfes Instrument“ bezeichnete, das im Irak eingesetzt wurde, und zielten auf diskrete wirtschaftliche und politische Angelegenheiten und bestimmte Personen, die als Bedrohung der internationalen Sicherheit angesehen wurden. Herkunftszertifikatsregelungen haben zum Beispiel den Handel mit so genannten Blutdiamanten eingeschränkt, die mehrere Bürgerkriege finanzieren. Waffenembargos, Reiseverbote, das Einfrieren von Vermögenswerten und Import-/Exportverbote für einzelne Güter sind heute eher die Norm als umfassende Embargos.

Aber gezielte Sanktionen haben auch eigene menschenrechtliche Bedenken aufgeworfen. Um von der schwarzen Liste gestrichen zu werden, benötigen Personen, Organisationen und Güter – oft solche mit doppeltem Verwendungszweck, wie z.B. landwirtschaftliche oder medizinische Anwendungen – ein positives Votum der Sanktionsausschüsse, in denen alle Mitglieder des Sicherheitsrats vertreten sind.

Welche Rolle spielt der Rat bei der Autorisierung militärischer Gewalt?

Nach der UN-Charta können die Mitglieder nur zur Selbstverteidigung Gewalt anwenden oder wenn sie vom Rat eine Erlaubnis erhalten haben. Allerdings haben Mitglieder und Koalitionen von Ländern oft militärische Gewalt außerhalb dieser Kontexte eingesetzt.

Der 78-tägige Luftkrieg der NATO im Kosovo ist der am häufigsten zitierte Fall, wenn es um die Legitimität humanitärer Interventionen ohne Autorisierung durch den Sicherheitsrat geht. Nachdem Russland angedeutet hatte, dass es eine Autorisierung im Rat blockieren würde, unternahmen die NATO-Streitkräfte eine Bombenkampagne, um die Kosovo-Albaner vor ethnischen Säuberungen durch die Serben in Rumpfjugoslawien zu schützen. Eine unabhängige wissenschaftliche Kommission bewertete die Intervention später als „illegal, aber legitim“

Das Aufkommen der Schutzverantwortung (Responsibility to Protect, R2P) in den frühen 2000er Jahren schien die Anwendung von Gewalt außerhalb der Autorisierung durch den Sicherheitsrat zu rechtfertigen, indem das Prinzip der Nichteinmischung in souveräne Angelegenheiten relativiert wurde. Die 2005 von der UN-Generalversammlung verabschiedete Doktrin besagt, dass Staaten die Verantwortung haben, ihre Bevölkerung vor Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu schützen; die internationale Gemeinschaft hat die Verantwortung, friedliche Mittel einzusetzen, um bedrohte Bevölkerungsgruppen zu schützen; und wenn ein Staat „offenkundig versagt“, seiner Verantwortung gerecht zu werden, sollten kollektiv Zwangsmaßnahmen ergriffen werden.

Nachfolgende US-Administrationen haben argumentiert, dass humanitäre Interventionen mit der Unterstützung regionaler Organisationen oder „Koalitionen der Willigen“ legitim sein können. Doch Generalsekretär Ban Ki-moon wies diese Position 2008 mit den Worten zurück: „Die Schutzverantwortung ändert nichts an den rechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, keine Gewalt anzuwenden, außer in Übereinstimmung mit der Charta.“ Diese Debatte wurde im Vorfeld der NATO-geführten Libyen-Intervention 2011 wiederbelebt und setzt sich mit dem andauernden syrischen Bürgerkrieg fort.

Welcher Kritik sieht sich der Sicherheitsrat ausgesetzt?

Viele Kritiker, darunter auch Mitgliedsstaaten aus den Entwicklungsländern, werfen dem Rat vor, dass seine Struktur nicht den aktuellen geopolitischen Realitäten entspricht. Der Rat wurde 1965 von sechs auf zehn gewählte Mitglieder erweitert, und 1971 nahm die Volksrepublik China den ständigen Sitz ein, der zuvor von der Republik China (Taiwan) besetzt war. Seitdem ist die Zusammensetzung des Gremiums unverändert geblieben.

Regionalmächte wie Brasilien, Deutschland, Indien, Japan, Nigeria und Südafrika haben versucht, den Rat zu vergrößern oder sich eigene ständige Sitze zu sichern. Andere haben gefordert, dass Frankreich seinen ständigen Sitz nach dem Brexit an die Europäische Union abgibt, insbesondere nachdem Frankreich und Deutschland beschlossen haben, sich 2019 die Ratspräsidentschaft für zwei Monate zu teilen. Die Debatte über die Erweiterung wird oft als ein Kompromiss zwischen Legitimität und Effektivität dargestellt. Saudi-Arabien unternahm im Oktober 2013 den beispiellosen Schritt, einen Sitz im Sicherheitsrat abzulehnen, indem es einen Tag, nachdem es für die Amtszeit 2014-2015 gewählt worden war, ankündigte, dass es ohne eine institutionelle Reform nicht antreten würde.

Andere Kritiker sind Befürworter der R2P, die sagen, dass das Veto den politischen Interessen der P5 eine unangemessene Ehrerbietung erweist, was zu Untätigkeit angesichts von Massengrausamkeiten führt. Zeid Ra’ad al-Hussein, der UN-Menschenrechtschef von 2014 bis 2018, kritisierte wiederholt die übergroße Macht der vetotragenden Mitgliedsstaaten und warnte, dass die Vereinten Nationen ohne institutionelle Veränderungen zusammenbrechen könnten. Aber es sind nicht nur die P5-Mitglieder, die Zurückhaltung bei der Anwendung von Gewalt gezeigt haben. Anwärter auf den Status eines ständigen Mitglieds, darunter Brasilien, Deutschland und Indien, haben sich generell gegen Interventionen als Verletzung der Souveränität ausgesprochen. Während R2P-Befürworter den Sicherheitsrat und seine Mitglieder für einen Mangel an politischem Willen kritisieren, stellen andere die Fähigkeit der Vereinten Nationen zur Konfliktbewältigung in Frage, wobei sie oft die friedenserhaltenden Krisen der 1990er Jahre in Somalia, dem ehemaligen Jugoslawien und Ruanda anführen.

Im Schatten ihrer Erfahrung in Somalia 1993, bei der achtzehn US Army Rangers bei dem Versuch, einen Warlord gefangen zu nehmen, getötet wurden, gehörten die Vereinigten Staaten zu den Mächten, die eine robuste UN-Reaktion in Ruanda verhinderten. Trotz alarmierender Berichte, die der Rat 1994 erhielt, lehnte er es ab, zu reagieren, als schätzungsweise achthunderttausend Menschen in einem Völkermord an ethnischen Tutsis getötet wurden.

Die Vereinten Nationen erlitten auch demütigende Niederlagen auf dem Balkan, wo Friedenstruppen bei der Belagerung von Sarajevo als menschliche Schutzschilde benutzt wurden und es nicht schafften, Zivilisten in der als sicher eingestuften Zone von Srebrenica vor Massakern zu schützen. Experten sagen, dass diese Missionen sowohl durch logistische als auch durch politische Probleme untergraben wurden, einschließlich verworrener Mandate, unzureichender Ressourcen und der parochialen Interessen der Großmächte.

Friedenssicherungsmandate werden weiterhin auf ihren Umfang, ihre Kosten und Fälle, in denen Friedenssoldaten selbst Missbrauch begangen haben, untersucht. Eine Selbstevaluierung aus dem Jahr 2000, die von Annan in Auftrag gegeben und vom altgedienten Gesandten Lakhdar Brahimi geleitet wurde, sagte, die Vereinten Nationen hätten „wiederholt versagt“ und würden dies auch weiterhin tun, wenn es keine „signifikanten institutionellen Veränderungen und erhöhte finanzielle Unterstützung“ gebe. Im Jahr 2016 deckte eine Untersuchung eine Reihe von sexuellen Übergriffen in der Zentralafrikanischen Republik auf, bei denen mindestens fünfundzwanzig Minderjährige von einundvierzig Friedenssoldaten aus Burundi und Gabun missbraucht wurden. Friedenssoldaten, die in Haiti im Einsatz waren, wurden wegen weit verbreiteter sexueller Ausbeutung sowie wegen des Ausbruchs der Cholera, an der seit 2010 Tausende Menschen starben, heftig kritisiert.

Doch viele Experten halten die Bilanz der Vereinten Nationen insgesamt für relativ gut: Jüngste Studien haben ergeben, dass die UN-Friedenssicherung im Allgemeinen das Wiederaufflammen von Gewalt in Post-Konflikt-Szenarien verhindert.

Wie sind die Aussichten für eine Reform?

Eine substantielle Reform gilt als unwahrscheinlich, da eine Änderung der UN-Charta eine zustimmende Abstimmung und die Ratifizierung durch zwei Drittel der UN-Mitgliedsstaaten erfordert. Dies schließt alle ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats ein, die wahrscheinlich keine Maßnahmen ergreifen werden, die ihren eigenen Einfluss einschränken würden. Während unter den UN-Mitgliedern weitgehende Einigkeit darüber herrscht, dass die Zusammensetzung des Sicherheitsrates veraltet ist, führt jeder der verschiedenen Reformvorschläge unweigerlich zur Entfremdung einiger Anwärter. Einige Vorschläge fordern zusätzliche ständige Mitglieder und andere eine neue Klasse von gewählten Sitzen, die die Möglichkeit der Erneuerung haben. In Ermangelung einer Charta-Reform haben sich kleinere Staaten für verfahrenstechnische Änderungen eingesetzt, einschließlich größerer Transparenz und engerer Konsultationen mit Ländern, die Truppen stellen.