Ob Bill Clinton „inhalierte“, als er als College-Student Marihuana probierte, war so ziemlich das Naheliegendste, was die letzte Präsidentschaftskampagne zum Thema Drogen zu sagen hatte. Der jetzige könnte jedoch ganz anders verlaufen. Das vierte Jahr in Folge hat eine staatlich unterstützte landesweite Umfrage der Universität Michigan unter amerikanischen Sekundarschülern einen erhöhten Drogenkonsum ergeben. Nach einem Jahrzehnt oder mehr, in dem der Drogenkonsum rückläufig war, werden die Republikaner sicherlich Präsident Clinton die Schuld für die schlechten Nachrichten geben und ihn angreifen, weil er es versäumt hat, die hochkarätige Position der Bush- und Reagan-Administration im Kampf gegen Drogen weiterzuführen. Wie groß dieses Thema wird, ist weniger sicher, aber wenn sich der besorgniserregende Trend beim Drogenkonsum unter Jugendlichen fortsetzt, wird die öffentliche Debatte darüber, wie man am besten auf das Drogenproblem reagiert, eindeutig nicht mit der Wahl enden. Tatsächlich wächst schon jetzt die Sorge, dass die große Welle von Teenagern – die Gruppe, die am meisten gefährdet ist, Drogen zu nehmen -, die um die Jahrhundertwende ihren Höhepunkt erreichen wird, von einem neuen Anstieg des Drogenkonsums begleitet sein wird.
Wie in der Vergangenheit werden einige Beobachter die Lösung zweifellos in viel härteren Strafen sehen, um sowohl die Anbieter als auch die Konsumenten von illegalen psychoaktiven Substanzen abzuschrecken. Andere werden argumentieren, dass die Antwort nicht in mehr Strafverfolgung und härteren Sanktionen liegt, sondern in weniger. Insbesondere werden sie behaupten, dass sich das Gebäude aus nationalen Gesetzen und internationalen Konventionen, die insgesamt die Produktion, den Verkauf und den Konsum einer großen Bandbreite von Drogen zu anderen als medizinischen oder wissenschaftlichen Zwecken verbieten, als physisch schädlich, sozial spaltend, unerschwinglich teuer und letztlich kontraproduktiv erwiesen hat, da es genau die Anreize schafft, die einen gewalttätigen Schwarzmarkt für illegale Drogen aufrechterhalten. Sie werden außerdem zu dem Schluss kommen, dass der einzige logische Schritt für die Vereinigten Staaten darin besteht, Drogen zu „legalisieren“ – im Wesentlichen die aktuellen Drogengesetze und Durchsetzungsmechanismen aufzuheben und aufzulösen, ähnlich wie Amerika sein kurzes Experiment mit der Alkoholprohibition in den 1920er Jahren aufgegeben hat.
Obwohl die Legalisierungsalternative typischerweise dann auftaucht, wenn die Angst der Öffentlichkeit vor Drogen und die Verzweiflung über die bestehende Politik am größten sind, scheint sie nie für lange Zeit vom Radarschirm der Medien zu verschwinden. Regelmäßige Vorfälle – wie der durch Heroin verursachte Tod eines jungen, wohlhabenden Paares in New York City im Jahr 1995 oder die Bemerkung des damaligen Surgeon General Jocelyn Elders im Jahr 1993, dass eine Legalisierung von Vorteil sein könnte und untersucht werden sollte – versichern dies. Die Prominenz vieler derjenigen, die zu verschiedenen Zeiten für die Legalisierung plädiert haben – wie William F. Buckley, Jr., Milton Friedman und George Shultz – hilft ebenfalls. Aber jedes Mal, wenn die Frage der Legalisierung aufkommt, werden die gleichen Argumente für und gegen die Legalisierung hervorgekramt, ohne dass wir ein klareres Verständnis davon haben, was sie mit sich bringen könnte und welche Auswirkungen sie haben könnte.
Wie deutlich werden wird, ist die Legalisierung von Drogen keine politische Option, die sich für eine einfache oder oberflächliche Debatte eignet. Sie erfordert eine Sezierung und Untersuchung einer Ordnung, die trotz der Aufmerksamkeit, die sie immer wieder erhält, bemerkenswert abwesend war. Abgesehen von der Diskussion einiger sehr allgemein gehaltener Vorschläge hat es keine detaillierte Bewertung der operativen Bedeutung der Legalisierung gegeben. Es gibt nicht einmal ein allgemein akzeptiertes Lexikon von Begriffen, das einen intellektuell strengen Austausch ermöglicht. Infolgedessen hat Legalisierung für verschiedene Menschen unterschiedliche Bedeutungen. Einige verwenden Legalisierung zum Beispiel austauschbar mit „Entkriminalisierung“, was sich gewöhnlich auf die Aufhebung strafrechtlicher Sanktionen für den Besitz kleiner Mengen von Drogen für den persönlichen Gebrauch bezieht. Andere setzen Legalisierung, zumindest implizit, mit vollständiger Deregulierung gleich und verkennen dabei, dass die derzeit legal erhältlichen Drogen strengen Kontrollen unterliegen.
Leider hat die US-Regierung – einschließlich der Clinton-Regierung – wenig getan, um die Debatte zu verbessern. Obwohl sie konsequent jede Abkehr von der Prohibition abgelehnt hat, basierte ihre Haltung offensichtlich nicht auf einer eingehenden Untersuchung der potenziellen Kosten und Vorteile. Die Überzeugung, dass eine Legalisierung zu einem sofortigen und dramatischen Anstieg des Drogenkonsums führen würde, wird als so selbstverständlich angesehen, dass sie keine weiteren Untersuchungen rechtfertigt. Aber wenn dies tatsächlich die wahrscheinliche Schlussfolgerung einer Studie ist, was gibt es dann zu befürchten, außer der Kritik, dass relativ geringe Mengen an Steuergeldern verschwendet wurden, um zu beweisen, was jeder von Anfang an geglaubt hat? Würde ein solches Ergebnis nicht in jedem Fall dazu beitragen, die Fortsetzung der bestehenden Politik zu rechtfertigen und diejenigen überzeugend zum Schweigen zu bringen, die – zugegebenermaßen nie mehr als eine kleine Minderheit – für eine Legalisierung plädieren?
Eine echte Debatte, die die unvermeidlichen Komplexitäten und Ungewissheiten rund um die Idee der Drogenlegalisierung anerkennt, ist längst überfällig. Sie würde nicht nur Menschen davon abhalten, die Art von beiläufigen, wenn nicht gar leichtfertigen Behauptungen aufzustellen – sowohl für als auch gegen -, die frühere Debatten über die Legalisierung durchdrungen haben, sondern sie könnte auch eine größere und ebenso kritische Bewertung der aktuellen US-Drogenkontrollprogramme und -prioritäten anregen.
Zuerst die richtigen Fragen stellen
Viele Argumente scheinen die Legalisierung zu einer überzeugenden Alternative zur heutigen Prohibitionspolitik zu machen. Neben der Untergrabung der Anreize des Schwarzmarktes, Drogen zu produzieren und zu verkaufen, könnte eine Legalisierung genau die Probleme beseitigen oder zumindest deutlich reduzieren, die der Öffentlichkeit die größten Sorgen bereiten: Kriminalität, Korruption und Gewalt, die mit dem Betrieb illegaler Drogenmärkte einhergehen. Sie würde vermutlich auch den Schaden verringern, der durch das Fehlen von Qualitätskontrollen bei illegalen Drogen verursacht wird, und die Ausbreitung von Infektionskrankheiten durch den gemeinsamen Gebrauch von Nadeln und andere unhygienische Praktiken verlangsamen. Darüber hinaus könnten die Regierungen die kostspieligen und weitgehend vergeblichen Bemühungen aufgeben, das Angebot an illegalen Drogen zu unterdrücken und Drogenstraftäter ins Gefängnis zu stecken, und das so eingesparte Geld dafür ausgeben, die Menschen zu erziehen, keine Drogen zu nehmen, und diejenigen zu behandeln, die süchtig werden.
Das, was typischerweise als ein ziemlich einfacher Prozess der Aufhebung der Prohibitionskontrollen dargestellt wird, um diese vermeintlichen Vorteile zu ernten, würde in Wirklichkeit bedeuten, dass man sich mit einer äußerst komplexen Reihe von regulatorischen Fragen auseinandersetzen müsste. Wie bei den meisten, wenn nicht sogar allen privat und öffentlich bereitgestellten Gütern, betreffen die wichtigsten regulatorischen Fragen die Art der legal verfügbaren Drogen, die Bedingungen ihres Angebots und die Bedingungen ihres Konsums (siehe Seite 21).
Was selbst bei einer beiläufigen Betrachtung dieser Fragen sofort auffällt – und die hier vorgestellte Liste ist keineswegs erschöpfend – ist, dass es für jede Droge eine enorme Bandbreite an regulatorischen Permutationen gibt. Solange jedoch nicht alle Hauptalternativen klar und detailliert dargelegt sind, können die potenziellen Kosten und Vorteile der einzelnen Alternativen nicht verantwortungsbewusst bewertet werden. Dieser grundlegende Punkt lässt sich anhand der beiden zentralen Fragen veranschaulichen, die die öffentliche Meinung am ehesten beeinflussen. Was würde mit dem Drogenkonsum unter freizügigeren gesetzlichen Regelungen passieren? Und was würde mit der Kriminalität passieren?
Die Freigabe der Verfügbarkeit von psychoaktiven Substanzen, die nicht bereits im Handel erhältlich sind, würde, so argumentieren die Gegner, zu einem sofortigen und erheblichen Anstieg des Konsums führen. Um ihre Behauptung zu untermauern, verweisen sie auf die Verbreitung von Opium-, Heroin- und Kokainsucht in verschiedenen Ländern, bevor internationale Kontrollen in Kraft traten, auf den Anstieg des Alkoholkonsums nach der Aufhebung des Volstead Acts in den Vereinigten Staaten und auf Studien, die höhere Missbrauchsraten bei medizinischen Fachkräften mit besserem Zugang zu verschreibungspflichtigen Medikamenten zeigen. Ohne die Grundlage ihrer Berechnungen zu erläutern, haben einige einen dramatischen Anstieg der Zahl der Menschen vorhergesagt, die Drogen konsumieren und süchtig werden. Diese Steigerungen würden zu erheblichen direkten und indirekten Kosten für die Gesellschaft führen, einschließlich höherer Ausgaben für das öffentliche Gesundheitswesen als Folge von Überdosen, fötalen Missbildungen und anderen drogenbedingten Missgeschicken wie Autounfällen, Produktivitätsverlusten aufgrund von Arbeitsausfällen und Unfällen am Arbeitsplatz sowie mehr drogenbedingter Gewalt, Kindesmissbrauch und anderen Verbrechen, ganz zu schweigen von Bildungsbeeinträchtigungen.
Die Befürworter der Legalisierung räumen ein, dass der Konsum wahrscheinlich ansteigen würde, kontern aber, dass es nicht zwangsläufig ist, dass der Anstieg sehr groß wäre oder sehr lange anhalten würde, besonders wenn die Legalisierung mit entsprechenden öffentlichen Erziehungsprogrammen verbunden wäre. Auch sie führen historische Belege an, um ihre Behauptungen zu untermauern, und weisen darauf hin, dass der Konsum von Opium, Heroin und Kokain bereits vor Inkrafttreten der Prohibition zurückgegangen war, dass der Alkoholkonsum nach Aufhebung der Prohibition nicht plötzlich anstieg und dass die Entkriminalisierung des Cannabiskonsums in elf US-Bundesstaaten in den 1970er Jahren keinen dramatischen Anstieg des Konsums auslöste. Einige verweisen auch auf den legalen Verkauf von Cannabisprodukten durch regulierte Verkaufsstellen in den Niederlanden, der den Konsum unter niederländischen Staatsbürgern ebenfalls nicht signifikant gesteigert zu haben scheint. Öffentliche Meinungsumfragen, die zeigen, dass die meisten Amerikaner nicht losstürmen würden, um bisher verbotene Drogen auszuprobieren, die plötzlich verfügbar wären, werden ebenfalls benutzt, um die Argumente der Befürworter der Legalisierung zu untermauern.
Keine der beiden Seiten-Argumente ist besonders beruhigend. Die historischen Belege sind bestenfalls zweideutig, selbst wenn man annimmt, dass die Erfahrungen einer Ära für eine andere relevant sind. Die Extrapolation der Ergebnisse politischer Schritte in einem Land auf ein anderes mit anderen soziokulturellen Werten stößt auf das gleiche Problem. In ähnlicher Weise muss in den Vereinigten Staaten der Effekt der Entkriminalisierung auf bundesstaatlicher Ebene im allgemeinen Kontext der fortbestehenden Prohibition auf Bundesebene betrachtet werden. Und Meinungsumfragen sind bekanntlich unzuverlässig.
Vor allem aber sind solche Diskussionen sinnlos, solange die Art des vermeintlichen Regulierungssystems nicht spezifiziert ist. Es wäre zum Beispiel überraschend, wenn der Konsum der legalisierten Drogen nicht ansteigen würde, wenn sie kommerziell verfügbar würden, so wie es heute bei Alkohol und Tabakprodukten der Fall ist, komplett mit ausgefeilter Verpackung, Marketing und Werbung. Aber bei restriktiveren Regelungen könnten ganz andere Ergebnisse erzielt werden. In jedem Fall könnte das Risiko eines höheren Drogenkonsums akzeptabel sein, wenn durch die Legalisierung die Kriminalität, die mit dem Schwarzmarkt für illegale Drogen verbunden ist, drastisch reduziert, wenn nicht sogar ganz beseitigt werden könnte, und gleichzeitig einige Formen des Drogenkonsums sicherer gemacht werden. Auch hier gibt es umstrittene Behauptungen.
Befürworter permissiverer Regelungen bezweifeln, dass die Schwarzmarktaktivitäten und die damit verbundenen Probleme verschwinden oder auch nur sehr stark zurückgehen würden. Aber, wie schon zuvor, erfordert die Beantwortung dieser Frage die Kenntnis der Besonderheiten des Regimes, insbesondere der Lieferbedingungen. Wenn Drogen offen auf kommerzieller Basis verkauft werden und die Preise nahe an den Produktions- und Vertriebskosten liegen, scheinen die Möglichkeiten für illegale Preisunterbietung eher gering zu sein. Unter einem restriktiveren Regime, wie z. B. staatlich kontrollierten Verkaufsstellen oder ärztlichen Verschreibungsregelungen, ist es wahrscheinlicher, dass illegale Bezugsquellen bestehen bleiben oder sich weiterentwickeln, um die rechtlich nicht befriedigte Nachfrage zu befriedigen. Kurz gesagt, der Wunsch, den Zugang zum Konsum zu kontrollieren, muss gegen die Möglichkeiten des Schwarzmarktes abgewogen werden, die sich ergeben würden. Bei Maßnahmen, die das Risiko eines fortbestehenden Schwarzmarktes bergen, müssen weitere Fragen gestellt werden – über die Funktionsweise des neuen Schwarzmarktes im Laufe der Zeit, ob er wahrscheinlich gutartiger ist als die bestehenden Märkte und ganz allgemein, ob der Kompromiss mit anderen Vorteilen den Aufwand immer noch lohnenswert macht.
Der offensichtlichste Fall ist die Regulierung des Zugangs zu Drogen durch Jugendliche und junge Erwachsene. Unter jedem Regime ist es schwer vorstellbar, dass Drogen, die jetzt verboten sind, leichter verfügbar werden, als es Alkohol und Tabak heute sind. Würde ein Schwarzmarkt für Drogen für Jugendliche entstehen, oder wäre das Regulierungssystem so undicht wie das heutige für Alkohol und Tabak? Eine „Ja“-Antwort auf beide Fragen würde die Attraktivität der Legalisierung mindern.
Wie sieht es mit den internationalen Auswirkungen aus?
Nicht überraschend ist, dass auch die weiteren internationalen Auswirkungen der Drogenlegalisierung weitgehend unbeachtet geblieben sind. Auch hier gibt es noch viele Fragen zu klären. In Anbetracht der langjährigen Rolle der USA als Hauptsponsor internationaler Drogenkontrollmaßnahmen, wie würde sich eine Entscheidung zur Legalisierung von Drogen auf andere Länder auswirken? Was würde aus dem umfangreichen Regime der multilateralen Konventionen und bilateralen Abkommen werden? Müsste sich jede Nation an ein neues Regelwerk halten? Wenn nicht, was würde dann passieren? Würden freizügigere Länder plötzlich von Drogen und Drogenkonsumenten überschwemmt werden, oder würden sich die Drogenhändler auf die Länder konzentrieren, in denen strengere Beschränkungen die Gewinne höher hielten? Dies ist keine abstrakte Frage. Die liberale Drogenpolitik der Niederlande hat einen Zustrom von „Drogentouristen“ aus den Nachbarländern angezogen, ebenso wie die der Stadt Zürich nach dem inzwischen abgebrochenen Experiment, einen offenen Drogenmarkt im so genannten „Needle Park“ zuzulassen. Und während es denkbar ist, dass wohlhabende Länder die schlimmsten Folgen einer Drogenlegalisierung durch umfangreiche öffentliche Präventions- und Drogenbehandlungsprogramme abmildern könnten, was ist mit ärmeren Ländern?
Schließlich, was würde mit den Hauptlieferanten illegaler Drogen passieren, wenn die Beschränkungen für den kommerziellen Verkauf dieser Drogen in einigen oder allen Hauptmärkten aufgehoben würden? Würden sich die Drogenhandelsorganisationen anpassen und zu legalen Unternehmen werden oder sich anderen illegalen Geschäften zuwenden? Was würde mit den Herkunftsländern geschehen? Würden sie profitieren oder würden anderswo plötzlich neue Produzenten und Hersteller auftauchen? Solche Fragen sind noch nicht einmal systematisch gestellt, geschweige denn ernsthaft untersucht worden.
Reduzierbare Unsicherheiten
Obwohl eine größere Präzision bei der Definition von freizügigeren Regulierungssystemen entscheidend ist, um ihre potenziellen Kosten und Vorteile zu bewerten, wird sie die bestehenden Unsicherheiten nicht beseitigen. Das kann nur die Implementierung leisten. Da Experimente in kleinem Maßstab (unter der Annahme, dass ein bestimmter Ort zustimmt, Versuchskaninchen zu sein) unweigerlich zu Beschwerden führen würden, dass die Ergebnisse voreingenommen oder nicht schlüssig sind, müsste die Umsetzung vermutlich weit verbreitet sein, sogar global.
Doch fast ein Jahrhundert der Prohibition über Bord zu werfen, wenn die vermeintlichen Vorteile so ungewiss und die potenziellen Kosten so hoch sind, würde einen herkulischen Glaubenssprung erfordern. Nur eine extrem schwerwiegende und weit verbreitete Verschlechterung der gegenwärtigen Drogensituation – national und international – würde wahrscheinlich den Konsens erzeugen, der einen solchen Sprung antreiben könnte. Selbst dann wäre die gesetzgeberische Herausforderung gewaltig. Die Debatte darüber, wie die Bedingungen für die Kontrolle des Zugangs zu einem Dutzend populärer Drogen festgelegt werden sollen, könnte die Gesetzgeber der großen Industrieländer jahrelang beschäftigen.
Dies sollte nicht von einer weiteren Analyse der Drogenlegalisierung abhalten. Insbesondere würde eine rigorose Bewertung einer Reihe von hypothetischen Regulierungssystemen anhand eines gemeinsamen Satzes von Variablen deren potenzielle Kosten, Vorteile und Kompromisse klären. Eine solche Analyse würde nicht nur die dringend benötigte Strenge in jede weitere Diskussion über die Legalisierungsalternative einbringen, sondern könnte auch dazu führen, dass die derzeitigen Drogenkontrollprogramme und -politiken auf dem gleichen Niveau geprüft werden. Angesichts der sich offenbar verschlechternden Situation in den USA und im Ausland gibt es keinen besseren Zeitpunkt für eine grundlegende Neubewertung der Frage, ob unsere bisherigen Maßnahmen zur Bewältigung dieses Problems ausreichen, um den zu erwartenden Herausforderungen zu begegnen.