La question de savoir si Bill Clinton a « inhalé » lorsqu’il a essayé la marijuana en tant qu’étudiant a été à peu près la plus proche de la dernière campagne présidentielle pour aborder la question des drogues. La campagne actuelle, cependant, pourrait être très différente. Pour la quatrième année consécutive, une enquête nationale financée par le gouvernement fédéral et réalisée par l’Université du Michigan auprès d’élèves américains du secondaire a révélé une augmentation de la consommation de drogues. Après une décennie ou plus de baisse de la consommation de drogues, les républicains vont certainement rejeter la responsabilité de cette mauvaise nouvelle sur le président Clinton et l’accuser de ne pas avoir poursuivi la lutte contre la drogue menée par les administrations Bush et Reagan. L’ampleur que prendra cette question est moins certaine, mais si la tendance inquiétante de la consommation de drogues chez les adolescents se poursuit, il est clair que le débat public sur la meilleure façon de répondre au problème de la drogue ne se terminera pas avec les élections. En effet, on craint déjà que la grande vague d’adolescents – le groupe le plus à risque de prendre de la drogue – qui déferlera au tournant du siècle ne s’accompagne d’une nouvelle poussée de la consommation de drogues.
Comme par le passé, certains observateurs verront sans doute la solution dans des peines beaucoup plus sévères pour dissuader à la fois les fournisseurs et les consommateurs de substances psychoactives illicites. D’autres soutiendront que la réponse ne réside pas dans plus de répression et de sanctions plus sévères, mais dans moins. Plus précisément, ils soutiendront que l’édifice de lois nationales et de conventions internationales qui interdisent collectivement la production, la vente et la consommation d’un large éventail de drogues à des fins autres que médicales ou scientifiques s’est révélé physiquement nuisible, socialement divisé, d’un coût prohibitif et finalement contre-productif en générant les incitations mêmes qui perpétuent un marché noir violent pour les drogues illicites. Ils concluront, en outre, que la seule mesure logique à prendre par les États-Unis est de « légaliser » les drogues – en substance d’abroger et de démanteler les lois actuelles sur les drogues et les mécanismes d’application de la même manière que l’Amérique a abandonné sa brève expérience de la prohibition de l’alcool dans les années 1920.
Bien que l’alternative de la légalisation fasse généralement surface lorsque l’anxiété du public à l’égard des drogues et le désespoir des politiques existantes sont au plus haut, elle ne semble jamais disparaître longtemps de l’écran radar des médias. Des incidents périodiques – comme la mort d’un jeune couple aisé de New York due à l’héroïne en 1995 ou la remarque faite en 1993 par Jocelyn Elders, alors médecin-chef, selon laquelle la légalisation pourrait être bénéfique et devrait être étudiée – le prouvent. L’importance de nombre de ceux qui ont, à diverses reprises, plaidé en faveur de la légalisation – tels que William F. Buckley Jr, Milton Friedman et George Shultz – y contribue également. Mais à chaque fois que la question de la légalisation se pose, les mêmes arguments pour et contre sont dépoussiérés et trottent, nous laissant sans compréhension plus claire de ce qu’elle pourrait impliquer et de ses effets.
Comme cela va devenir clair, la légalisation des drogues n’est pas une option de politique publique qui se prête à un débat simpliste ou superficiel. Elle nécessite une dissection et un examen minutieux d’un ordre qui a été remarquablement absent malgré l’attention qu’il reçoit perpétuellement. Au-delà de la discussion de quelques propositions très généralement définies, il n’y a pas eu d’évaluation détaillée de la signification opérationnelle de la légalisation. Il n’existe même pas de lexique communément accepté pour permettre un échange intellectuellement rigoureux. En conséquence, la légalisation a pris des significations différentes selon les personnes. Certains, par exemple, utilisent la légalisation de manière interchangeable avec la « décriminalisation », qui fait généralement référence à la suppression des sanctions pénales pour la possession de petites quantités de drogues pour un usage personnel. D’autres assimilent la légalisation, au moins implicitement, à une déréglementation complète, omettant au passage de reconnaître à quel point les drogues actuellement disponibles légalement sont soumises à des contrôles stricts.
Malheureusement, le gouvernement américain – y compris l’administration Clinton – n’a guère contribué à améliorer le débat. Bien qu’il ait constamment rejeté tout recul de la prohibition, sa position n’a manifestement pas été fondée sur une enquête approfondie des coûts et avantages potentiels. La conviction que la légalisation entraînerait une augmentation instantanée et spectaculaire de la consommation de drogues est considérée comme tellement évidente qu’elle ne justifie aucune étude supplémentaire. Mais si c’est effectivement la conclusion probable de toute étude, qu’y a-t-il à craindre, si ce n’est la critique que des sommes relativement faibles de l’argent des contribuables ont été gaspillées pour démontrer ce que tout le monde croyait au départ ? Un tel résultat ne contribuerait-il pas en tout cas à justifier la poursuite des politiques existantes et à faire taire de manière convaincante ceux – qui ne sont jamais qu’une petite minorité – qui réclament la légalisation ?
Un véritable débat qui reconnaît les inévitables complexités et incertitudes entourant la notion de légalisation des drogues n’a que trop tardé. Non seulement il dissuaderait les gens de faire le genre d’affirmations désinvoltes, voire désinvoltes – tant pour que contre – qui ont imprégné les débats précédents sur la légalisation, mais il pourrait également stimuler une évaluation plus large et tout aussi critique des programmes et priorités actuels des États-Unis en matière de contrôle des drogues.
D’abord poser les bonnes questions
De nombreux arguments semblent faire de la légalisation une alternative convaincante aux politiques prohibitionnistes actuelles. En plus de miner les incitations du marché noir à produire et à vendre des drogues, la légalisation pourrait supprimer ou du moins réduire de manière significative les problèmes mêmes qui suscitent la plus grande inquiétude du public : la criminalité, la corruption et la violence qui accompagnent le fonctionnement des marchés de drogues illicites. On peut supposer qu’elle diminuerait également les dommages causés par l’absence de contrôle de la qualité des drogues illicites et ralentirait la propagation des maladies infectieuses dues au partage des seringues et à d’autres pratiques peu hygiéniques. En outre, les gouvernements pourraient abandonner les efforts coûteux et largement futiles visant à supprimer l’offre de drogues illicites et à emprisonner les toxicomanes, en consacrant l’argent ainsi économisé à éduquer les gens à ne pas prendre de drogues et à traiter ceux qui deviennent dépendants.
Cependant, ce qui est généralement présenté comme un processus assez simple de levée des contrôles prohibitionnistes pour récolter ces avantages putatifs impliquerait en réalité de traiter un ensemble extrêmement complexe de questions réglementaires. Comme pour la plupart, sinon la totalité, des biens fournis par le secteur privé et public, les principales questions réglementaires concernent la nature des drogues légalement disponibles, les conditions de leur approvisionnement et les conditions de leur consommation (voir page 21).
Ce qui apparaît immédiatement après un examen même occasionnel de ces questions – et la liste présentée ici n’est en aucun cas exhaustive – c’est qu’il existe un énorme éventail de permutations réglementaires pour chaque drogue. Cependant, tant que les principales alternatives ne sont pas clairement exposées de manière raisonnablement détaillée, les coûts et les avantages potentiels de chacune d’entre elles ne peuvent être évalués de manière responsable. Ce point fondamental peut être illustré par rapport aux deux questions centrales les plus susceptibles d’influencer l’opinion publique. Qu’adviendrait-il de la consommation de drogues dans le cadre de régimes réglementaires plus permissifs ? Et qu’adviendrait-il de la criminalité ?
Relâcher la disponibilité des substances psychoactives qui ne sont pas déjà disponibles dans le commerce, affirment généralement les opposants, entraînerait une hausse immédiate et substantielle de la consommation. À l’appui de leur affirmation, ils invoquent la prévalence de la dépendance à l’opium, à l’héroïne et à la cocaïne dans divers pays avant l’entrée en vigueur des contrôles internationaux, l’augmentation de la consommation d’alcool après l’abrogation du Volstead Act aux États-Unis, et des études montrant des taux d’abus plus élevés chez les professionnels de la santé ayant un accès plus large aux médicaments sur ordonnance. Sans expliquer la base de leurs calculs, certains ont prédit une augmentation spectaculaire du nombre de personnes prenant des drogues et devenant dépendantes. Ces augmentations se traduiraient par des coûts directs et indirects considérables pour la société, notamment des dépenses de santé publique plus élevées en raison des surdoses de médicaments, des malformations fœtales et d’autres mésaventures liées à la drogue, comme les accidents de voiture ; une perte de productivité due à l’absentéisme des travailleurs et aux accidents du travail ; et davantage de violence, de maltraitance des enfants et d’autres crimes induits par la drogue, sans parler des déficiences éducatives.
Les défenseurs de la légalisation concèdent que la consommation augmenterait probablement, mais rétorquent qu’il n’est pas axiomatique que l’augmentation soit très importante ou dure très longtemps, surtout si la légalisation est associée à des programmes d’éducation publique appropriés. Ils citent également des preuves historiques pour étayer leurs affirmations, notant que la consommation d’opium, d’héroïne et de cocaïne avait déjà commencé à baisser avant l’entrée en vigueur de la prohibition, que la consommation d’alcool n’a pas augmenté soudainement après la levée de la prohibition, et que la décriminalisation de l’usage du cannabis dans 11 États américains dans les années 1970 n’a pas précipité une augmentation spectaculaire de sa consommation. Certains soulignent également la vente légale de produits à base de cannabis dans des points de vente réglementés aux Pays-Bas, qui ne semble pas non plus avoir entraîné une hausse significative de la consommation chez les ressortissants néerlandais. Les sondages d’opinion publique montrant que la plupart des Américains ne se précipiteraient pas pour essayer des drogues jusqu’alors interdites qui deviendraient soudainement disponibles sont de même utilisés pour étayer le cas des pro-légalisation.
Les arguments d’aucun des deux camps ne sont particulièrement rassurants. Les preuves historiques sont au mieux ambiguës, même en supposant que l’expérience d’une époque soit pertinente pour une autre. Extrapoler les résultats des mesures politiques prises dans un pays à un autre aux valeurs socioculturelles différentes se heurte au même problème. De même, aux États-Unis, l’effet de la décriminalisation au niveau des États doit être considéré dans le contexte général du maintien de la prohibition fédérale. Et l’on sait que les sondages d’opinion ne sont pas fiables.
Plus précisément, tant que la nature du régime réglementaire putatif n’est pas précisée, ces discussions sont futiles. Il serait surprenant, par exemple, que la consommation des drogues légalisées n’augmente pas si elles devenaient commercialement disponibles comme le sont aujourd’hui l’alcool et les produits du tabac, avec des emballages, un marketing et une publicité sophistiqués. Mais des régimes plus restrictifs pourraient avoir des résultats tout à fait différents. Dans tous les cas, le risque d’une consommation accrue de drogues pourrait être acceptable si la légalisation pouvait réduire considérablement, voire supprimer entièrement, la criminalité associée au marché noir des drogues illicites tout en rendant certaines formes de consommation plus sûres. Là encore, les affirmations sont contestées.
Les partisans de régimes plus permissifs doutent que l’activité du marché noir et les problèmes qui lui sont associés disparaissent ou même diminuent beaucoup. Mais, comme précédemment, aborder cette question nécessite de connaître les spécificités du régime réglementaire, en particulier les conditions d’approvisionnement. Si les médicaments sont vendus ouvertement sur une base commerciale et que les prix sont proches des coûts de production et de distribution, les possibilités de sous-cotation illicite semblent plutôt faibles. Dans un régime plus restrictif, tel que des points de vente contrôlés par l’État ou des systèmes de prescription médicale, les sources d’approvisionnement illicites seraient plus susceptibles de subsister ou d’évoluer pour satisfaire la demande légalement non satisfaite. En bref, le désir de contrôler l’accès à la consommation de drogues doit être mis en balance avec les possibilités de marché noir qui en découleraient. Les régimes qui risquent de laisser subsister un marché noir nécessitent davantage de questions – sur le fonctionnement du nouveau marché noir au fil du temps, sur la probabilité qu’il soit plus bénin que les marchés existants et, plus largement, sur la question de savoir si le compromis avec d’autres avantages rend l’effort encore utile.
Le cas le plus évident est la réglementation de l’accès aux drogues par les adolescents et les jeunes adultes. Quel que soit le régime, il est difficile d’imaginer que des drogues aujourd’hui interdites deviennent plus facilement accessibles que ne le sont aujourd’hui l’alcool et le tabac. Un marché noir des drogues pour les adolescents émergerait-il, ou le régime réglementaire serait-il aussi peu fiable que celui qui s’applique actuellement à l’alcool et au tabac ? Une réponse « oui » à l’une ou l’autre de ces questions diminuerait l’attrait de la légalisation.
Qu’en est-il des répercussions internationales ?
Sans surprise, les ramifications internationales plus larges de la légalisation des drogues sont également passées largement inaperçues. Là aussi, une longue série de questions reste à traiter. Compte tenu du rôle que jouent depuis longtemps les États-Unis en tant que principal promoteur des mesures internationales de contrôle des drogues, comment la décision d’aller vers la légalisation des drogues affecterait-elle les autres pays ? Qu’adviendrait-il du vaste régime de conventions multilatérales et d’accords bilatéraux ? Chaque nation devrait-elle se conformer à un nouvel ensemble de règles ? Dans le cas contraire, que se passerait-il ? Les pays plus permissifs seraient-ils soudainement submergés par les drogues et les consommateurs de drogues, ou les trafiquants se concentreraient-ils sur les pays où des restrictions plus strictes maintiennent des profits plus élevés ? Il ne s’agit pas d’une question abstraite. La politique libérale des Pays-Bas en matière de drogues a attiré un afflux de « touristes de la drogue » des pays voisins, tout comme celle de la ville de Zurich après l’expérience, aujourd’hui abandonnée, d’un marché ouvert de la drogue dans ce qui est devenu le « Needle Park ». Et s’il est concevable que les pays riches puissent atténuer les pires conséquences de la légalisation des drogues grâce à de vastes programmes publics de prévention et de traitement de la toxicomanie, qu’en est-il des pays plus pauvres ?
Enfin, qu’adviendrait-il des principaux fournisseurs de drogues illicites si les restrictions sur la vente commerciale de ces drogues étaient levées sur tout ou partie des principaux marchés ? Les organisations de trafiquants s’adapteraient-elles et deviendraient-elles des entreprises légales ou se tourneraient-elles vers d’autres entreprises illicites ? Qu’adviendrait-il des pays sources ? En profiteraient-ils ou de nouveaux producteurs et fabricants apparaîtraient-ils soudainement ailleurs ? Ces questions n’ont même pas été posées de manière systématique, et encore moins sérieusement étudiées.
Incertitudes irréductibles
Bien qu’une plus grande précision dans la définition de régimes réglementaires plus permissifs soit essentielle pour évaluer leurs coûts et avantages potentiels, elle ne résoudra pas les incertitudes existantes. Seule la mise en œuvre le fera. Parce qu’une expérimentation à petite échelle (en supposant qu’une localité particulière consente à servir de cobaye) susciterait inévitablement des plaintes selon lesquelles les résultats seraient biaisés ou peu concluants, la mise en œuvre devrait vraisemblablement être généralisée, voire mondiale, par nature.
Pour autant, se débarrasser de près d’un siècle de prohibition alors que les avantages putatifs restent si incertains et que les coûts potentiels sont si élevés nécessiterait un acte de foi herculéen. Seule une détérioration extrêmement grave et généralisée de la situation actuelle en matière de drogues, au niveau national et international, est susceptible de produire le consensus – encore une fois, au niveau national et international – qui pourrait inciter à un tel saut. Même dans ce cas, le défi législatif serait stupéfiant. Le débat sur la façon de fixer les conditions de contrôle de l’accès à chacune d’une douzaine de drogues populaires pourrait consumer les législatures des principaux pays industriels pendant des années.
Rien de tout cela ne devrait dissuader de poursuivre l’analyse de la légalisation des drogues. En particulier, une évaluation rigoureuse d’une gamme de régimes réglementaires hypothétiques en fonction d’un ensemble commun de variables permettrait de clarifier leurs coûts, avantages et compromis potentiels. En plus d’insuffler la rigueur nécessaire à toute discussion ultérieure sur l’alternative de la légalisation, une telle analyse pourrait encourager le même niveau d’examen des programmes et politiques actuels de contrôle des drogues. Avec la situation qui semble se détériorer aux États-Unis ainsi qu’à l’étranger, il n’y a pas de meilleur moment pour une réévaluation fondamentale de la question de savoir si nos réponses existantes à ce problème sont suffisantes pour relever les défis probables à venir.
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