To, czy Bill Clinton „wdychał” podczas próbowania marihuany jako student college’u, było najbliższe poruszeniu kwestii narkotyków w ostatniej kampanii prezydenckiej. Obecna, jednakże, może być zupełnie inna. Już czwarty rok z rzędu ogólnokrajowe badania amerykańskich uczniów szkół średnich przeprowadzone przez Uniwersytet Michigan wykazały wzrost używania narkotyków. Po dekadzie lub więcej, w której zażywanie narkotyków spadało, Republikanie z pewnością zrzucą winę za te złe wiadomości na prezydenta Clintona i będą go oskarżać o to, że nie kontynuował głośnego stanowiska administracji Busha i Reagana przeciwko narkotykom. To, jak wielka stanie się ta kwestia, jest mniej pewne, ale jeśli niepokojący trend w zażywaniu narkotyków wśród nastolatków utrzyma się, publiczna debata o tym, jak najlepiej zareagować na problem narkotyków, z pewnością nie zakończy się wraz z wyborami. W istocie, już teraz pojawiają się obawy, że dużej fali nastolatków – grupie najbardziej narażonej na zażywanie narkotyków – która pojawi się na przełomie wieków, będzie towarzyszył nowy wzrost zażywania narkotyków.
Tak jak w przeszłości, niektórzy obserwatorzy bez wątpienia dostrzegą rozwiązanie w znacznie surowszych karach, które mają odstraszać zarówno dostawców, jak i konsumentów nielegalnych substancji psychoaktywnych. Inni będą twierdzić, że odpowiedź nie leży w większej ilości egzekwowania prawa i surowszych sankcjach, ale w mniejszej ich ilości. W szczególności będą utrzymywać, że gmach krajowych praw i międzynarodowych konwencji, które wspólnie zakazują produkcji, sprzedaży i konsumpcji szerokiego wachlarza narkotyków do celów innych niż medyczne lub naukowe, okazał się fizycznie szkodliwy, społecznie dzielący, prohibicyjnie kosztowny i ostatecznie przeciwskuteczny w generowaniu tych samych bodźców, które utrwalają brutalny czarny rynek nielegalnych narkotyków. Co więcej, dojdą oni do wniosku, że jedynym logicznym krokiem, jaki Stany Zjednoczone powinny podjąć, jest „legalizacja” narkotyków – w istocie uchylenie i rozwiązanie obecnego prawa antynarkotykowego i mechanizmów jego egzekwowania w podobny sposób, w jaki Ameryka porzuciła swój krótki eksperyment z prohibicją alkoholową w latach 20-tych XX wieku.
Aczkolwiek alternatywa legalizacji pojawia się zazwyczaj wtedy, gdy niepokój opinii publicznej związany z narkotykami i rozpacz nad istniejącą polityką są największe, nigdy nie schodzi z ekranu radaru mediów na długo. Świadczą o tym okresowe incydenty – takie jak spowodowana heroiną śmierć młodej, zamożnej pary z Nowego Jorku w 1995 roku czy uwaga ówczesnej dyrektor generalnej chirurgii Jocelyn Elders z 1993 roku, że legalizacja może być korzystna i powinna zostać zbadana. Pomaga w tym również widoczność wielu osób, które w różnych okresach opowiadały się za legalizacją – takich jak William F. Buckley, Jr, Milton Friedman i George Shultz. Jednak za każdym razem, gdy pojawia się kwestia legalizacji, te same argumenty za i przeciw są odkurzane i powtarzane, nie pozostawiając nam jaśniejszego zrozumienia tego, co może się z nią wiązać i jakie mogą być jej skutki.
Jak się okaże, legalizacja narkotyków nie jest opcją polityki publicznej, która nadaje się do uproszczonej lub powierzchownej debaty. Wymaga ona rozbioru i analizy porządku, który był wyjątkowo nieobecny pomimo uwagi, jaką mu się nieustannie poświęca. Poza dyskusją na temat pewnych bardzo ogólnie zdefiniowanych propozycji, nie dokonano szczegółowej oceny operacyjnego znaczenia legalizacji. Nie istnieje nawet powszechnie przyjęty leksykon pojęć, który pozwoliłby na intelektualnie rygorystyczną wymianę poglądów. W konsekwencji legalizacja zaczęła oznaczać różne rzeczy dla różnych ludzi. Niektórzy, na przykład, używają legalizacji zamiennie z „dekryminalizacją”, która zwykle odnosi się do zniesienia sankcji karnych za posiadanie niewielkich ilości narkotyków na własny użytek. Inni utożsamiają legalizację, przynajmniej domyślnie, z całkowitą deregulacją, nie dostrzegając przy tym stopnia, w jakim obecnie legalnie dostępne narkotyki podlegają surowym kontrolom.
Niestety, rząd Stanów Zjednoczonych – w tym administracja Clintona – zrobił niewiele, by poprawić stan debaty. Chociaż konsekwentnie odrzuca odwrót od prohibicji, jego stanowisko najwyraźniej nie było oparte na dogłębnym zbadaniu potencjalnych kosztów i korzyści. Przekonanie, że legalizacja doprowadziłaby do natychmiastowego i dramatycznego wzrostu używania narkotyków, jest uważane za tak oczywiste, że nie wymaga dalszych badań. Ale jeśli jest to rzeczywiście prawdopodobny wniosek z jakiegokolwiek badania, to czego można się obawiać, poza krytyką, że zmarnowano stosunkowo niewielką ilość pieniędzy podatników na wykazanie tego, w co wszyscy wierzyli na samym początku? Czy taki wynik nie pomógłby uzasadnić kontynuację istniejącej polityki i przekonująco uciszyć tych, którzy domagają się legalizacji – co prawda nie więcej niż niewielka mniejszość –
Prawdziwa debata, która uznaje nieuniknioną złożoność i niepewność otaczającą pojęcie legalizacji narkotyków, jest już dawno spóźniona. Nie tylko odwiodłaby ona ludzi od wygłaszania tego rodzaju zdawkowych, a nawet lekkomyślnych twierdzeń – zarówno za, jak i przeciw – które przenikały poprzednie debaty na temat legalizacji, ale także mogłaby pobudzić szerszą i równie krytyczną ocenę obecnych amerykańskich programów i priorytetów kontroli narkotyków.
Przede wszystkim należy zadać właściwe pytania
Wiele argumentów wydaje się czynić legalizację przekonującą alternatywą dla dzisiejszej polityki prohibicyjnej. Oprócz osłabienia czarnorynkowych zachęt do produkcji i sprzedaży narkotyków, legalizacja mogłaby usunąć lub przynajmniej znacząco ograniczyć problemy, które budzą największe obawy opinii publicznej: przestępczość, korupcję i przemoc, które towarzyszą funkcjonowaniu nielegalnych rynków narkotykowych. Prawdopodobnie zmniejszyłaby też szkody spowodowane brakiem kontroli jakości nielegalnych narkotyków i spowolniłaby rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych spowodowanych dzieleniem się igłami i innymi niehigienicznymi praktykami. Co więcej, rządy mogłyby zrezygnować z kosztownych i w dużej mierze daremnych wysiłków zmierzających do ograniczenia podaży nielegalnych narkotyków i więzienia przestępców, przeznaczając zaoszczędzone w ten sposób pieniądze na edukację ludzi, by nie brali narkotyków i leczenie tych, którzy się uzależnili.
Jednakże to, co zazwyczaj przedstawia się jako dość prosty proces znoszenia kontroli prohibicyjnej w celu uzyskania tych rzekomych korzyści, w rzeczywistości wiązałoby się z koniecznością rozwiązania niezwykle złożonego zestawu kwestii regulacyjnych. Podobnie jak w przypadku większości, jeśli nie wszystkich dóbr dostarczanych prywatnie i publicznie, kluczowe kwestie regulacyjne dotyczą natury legalnie dostępnych narkotyków, warunków ich podaży oraz warunków ich konsumpcji (patrz str. 21).
To, co staje się natychmiast oczywiste nawet przy pobieżnym przejrzeniu tych kwestii – a przedstawiona tu lista nie jest w żadnym wypadku wyczerpująca – to fakt, że istnieje ogromny zakres permutacji regulacyjnych dla każdego narkotyku. Dopóki jednak wszystkie główne alternatywy nie zostaną jasno i szczegółowo przedstawione, nie będzie można w sposób odpowiedzialny ocenić potencjalnych kosztów i korzyści każdej z nich. Ten fundamentalny punkt można zilustrować w odniesieniu do dwóch głównych pytań, które najprawdopodobniej wpłyną na opinię publiczną. Co stałoby się z konsumpcją narkotyków w przypadku bardziej liberalnych systemów regulacyjnych? I co stałoby się z przestępczością?
Relaksacja dostępności substancji psychoaktywnych, które nie są jeszcze dostępne w handlu, argumentują oponenci, doprowadziłaby do natychmiastowego i znacznego wzrostu konsumpcji. Na poparcie swojej tezy wskazują na powszechność uzależnienia od opium, heroiny i kokainy w różnych krajach, zanim zaczęły obowiązywać międzynarodowe kontrole, wzrost konsumpcji alkoholu po uchyleniu ustawy Volsteada w Stanach Zjednoczonych oraz badania wykazujące wyższy wskaźnik nadużywania wśród pracowników medycznych mających większy dostęp do leków na receptę. Nie wyjaśniając podstaw swoich obliczeń, niektórzy przewidują dramatyczny wzrost liczby osób zażywających narkotyki i popadających w uzależnienie. Wzrost ten przełożyłby się na znaczne bezpośrednie i pośrednie koszty dla społeczeństwa, w tym wyższe wydatki na zdrowie publiczne w wyniku przedawkowania narkotyków, deformacji płodu i innych nieszczęśliwych wypadków związanych z narkotykami, takich jak wypadki samochodowe; utratę produktywności z powodu nieobecności pracowników i wypadków przy pracy; oraz więcej przemocy spowodowanej narkotykami, znęcania się nad dziećmi i innych przestępstw, nie mówiąc już o upośledzeniu edukacji.
Opowiadający się za legalizacją przyznają, że konsumpcja prawdopodobnie by wzrosła, ale kontrują, że nie jest aksjomatem, że wzrost ten byłby bardzo duży lub trwałby bardzo długo, zwłaszcza jeśli legalizacja byłaby połączona z odpowiednimi programami edukacji publicznej. Na poparcie swoich tez przytaczają dowody historyczne, zauważając, że konsumpcja opium, heroiny i kokainy zaczęła spadać jeszcze przed wprowadzeniem prohibicji, że spożycie alkoholu nie wzrosło nagle po zniesieniu prohibicji, a dekryminalizacja marihuany w 11 stanach USA w latach 70. nie spowodowała dramatycznego wzrostu jej konsumpcji. Niektórzy wskazują również na legalną sprzedaż produktów z konopi indyjskich w regulowanych punktach sprzedaży w Holandii, która również nie wydaje się znacząco wpływać na wzrost konsumpcji wśród obywateli tego kraju. Sondaże opinii publicznej pokazujące, że większość Amerykanów nie rzuciłaby się do próbowania zakazanych dotąd narkotyków, które nagle stałyby się dostępne, są również wykorzystywane do wzmacniania argumentów za legalizacją.
Żaden z argumentów żadnej ze stron nie jest szczególnie uspokajający. Dowody historyczne są w najlepszym razie niejednoznaczne, nawet przy założeniu, że doświadczenia jednej epoki są istotne dla innej. Ekstrapolacja wyników działań politycznych w jednym kraju na inny, o innych wartościach społeczno-kulturowych, napotyka na ten sam problem. Podobnie, w Stanach Zjednoczonych efekt dekryminalizacji na poziomie stanowym musi być rozpatrywany w ogólnym kontekście utrzymującej się prohibicji federalnej. A badania opinii publicznej znane są z tego, że nie są wiarygodne.
Więcej, dopóki nie zostanie określony charakter proponowanego reżimu regulacyjnego, takie dyskusje są daremne. Byłoby zaskakujące, na przykład, gdyby konsumpcja zalegalizowanych narkotyków nie wzrosła, gdyby stały się one dostępne w handlu w taki sam sposób, jak obecnie alkohol i wyroby tytoniowe, wraz z wyrafinowanymi opakowaniami, marketingiem i reklamą. Jednak bardziej restrykcyjne systemy mogą przynieść zupełnie inne rezultaty. W każdym razie ryzyko wyższej konsumpcji narkotyków można by zaakceptować, gdyby legalizacja mogła radykalnie ograniczyć, jeśli nie całkowicie wyeliminować, przestępczość związaną z czarnym rynkiem nielegalnych narkotyków, a jednocześnie uczynić niektóre formy używania narkotyków bezpieczniejszymi. Także w tym przypadku pojawiają się dyskusyjne twierdzenia.
Oponenci bardziej liberalnych systemów wątpią, by działalność czarnorynkowa i związane z nią problemy zniknęły lub nawet bardzo się zmniejszyły. Jednak, podobnie jak wcześniej, odpowiedź na to pytanie wymaga znajomości specyfiki systemu regulacyjnego, zwłaszcza warunków dostaw. Jeśli narkotyki są sprzedawane otwarcie na zasadach komercyjnych, a ceny są zbliżone do kosztów produkcji i dystrybucji, możliwości nielegalnego podcinania cen wydają się być raczej niewielkie. Przy bardziej restrykcyjnym systemie, takim jak kontrolowane przez rząd punkty sprzedaży lub systemy recept lekarskich, bardziej prawdopodobne jest, że nielegalne źródła zaopatrzenia utrzymają się lub rozwiną, by zaspokoić niezaspokojony z prawnego punktu widzenia popyt. Podsumowując, chęć kontrolowania dostępu do konsumpcji narkotyków na bazie łodyg musi być zrównoważona z możliwościami, jakie stwarza czarny rynek. Systemy, w których istnieje ryzyko powstania stałego czarnego rynku, wymagają więcej pytań – o funkcjonowanie nowego czarnego rynku w czasie, o to, czy będzie on bardziej przyjazny niż istniejący, i szerzej – czy kompromis z innymi korzyściami nadal sprawia, że wysiłek się opłaca.
Najbardziej oczywistym przypadkiem jest regulowanie dostępu do narkotyków przez nastolatków i młodych dorosłych. W każdym systemie trudno sobie wyobrazić, że narkotyki, które są obecnie zakazane, stałyby się łatwiej dostępne niż alkohol i tytoń. Czy pojawiłby się czarny rynek narkotyków dla nastolatków, czy też reżim regulacyjny byłby tak nieszczelny, jak obecnie w przypadku alkoholu i tytoniu? Odpowiedź „tak” na każde z tych pytań zmniejszyłaby atrakcyjność legalizacji.
Co z międzynarodowymi reperkusjami?
Nie dziwi więc, że szersze międzynarodowe konsekwencje legalizacji narkotyków również pozostały w dużej mierze niezauważone. Również w tym przypadku pozostaje wiele pytań, które należy rozstrzygnąć. Biorąc pod uwagę wieloletnią rolę Stanów Zjednoczonych jako głównego sponsora międzynarodowych środków kontroli narkotyków, w jaki sposób decyzja o legalizacji narkotyków wpłynęłaby na inne kraje? Co stałoby się z rozbudowanym systemem wielostronnych konwencji i umów dwustronnych? Czy każdy kraj musiałby dostosować się do nowego zestawu zasad? Jeśli nie, co by się stało? Czy kraje bardziej liberalne zostałyby nagle zalane przez narkotyki i konsumentów narkotyków, czy też handlarze skupiliby się na krajach, w których zaostrzone restrykcje pozwoliłyby utrzymać wyższe zyski? To nie jest abstrakcyjne pytanie. Liberalna polityka narkotykowa Holandii przyciągnęła napływ „turystów narkotykowych” z sąsiednich krajów, podobnie jak miasto Zurych, które po zaniechanym eksperymencie pozwoliło na funkcjonowanie otwartego rynku narkotyków w miejscu znanym jako „Park Igieł”. I choć można sobie wyobrazić, że zamożne kraje mogłyby złagodzić najgorsze konsekwencje legalizacji narkotyków poprzez szeroko zakrojone programy profilaktyki i leczenia, to co z krajami biedniejszymi?
I wreszcie, co stałoby się z głównymi dostawcami nielegalnych narkotyków, gdyby zniesiono ograniczenia w ich komercyjnej sprzedaży na niektórych lub wszystkich głównych rynkach? Czy organizacje zajmujące się przemytem przystosowałyby się i przekształciły w legalne firmy, czy też zwróciłyby się ku innym nielegalnym przedsięwzięciom? Co stałoby się z krajami pochodzenia? Czy odniosłyby korzyści, czy też gdzie indziej nagle pojawiliby się nowi producenci i wytwórcy? Takie pytania nie zostały nawet postawione w sposób systematyczny, nie mówiąc już o poważnych badaniach.
Nieredukowalna niepewność
Ale większa precyzja w definiowaniu bardziej liberalnych systemów regulacyjnych ma kluczowe znaczenie dla oceny ich potencjalnych kosztów i korzyści, nie rozwiąże ona istniejących niepewności. Może to zrobić tylko wdrożenie. Ponieważ eksperymenty na małą skalę (zakładając zgodę danej miejscowości na bycie królikiem doświadczalnym) nieuchronnie prowadziłyby do skarg, że ich wyniki są stronnicze lub niejednoznaczne, wdrożenie musiałoby mieć charakter powszechny, a nawet globalny.
Jednakże pozbycie się prawie stuletniego zakazu, gdy domniemane korzyści są tak niepewne, a potencjalne koszty tak wysokie, wymagałoby herkulesowego skoku wiary. Jedynie wyjątkowo poważne i powszechne pogorszenie obecnej sytuacji narkotykowej, zarówno w skali krajowej, jak i międzynarodowej, może doprowadzić do konsensusu – ponownie, w skali krajowej i międzynarodowej – który byłby impulsem do takiego skoku. Nawet wtedy wyzwanie legislacyjne byłoby ogromne. Debata nad tym, jak ustalić warunki kontroli dostępu do każdego z tuzina popularnych narkotyków, mogłaby pochłonąć ustawodawców głównych krajów uprzemysłowionych na lata.
Nie powinno to jednak zniechęcać do dalszych analiz legalizacji narkotyków. W szczególności, rygorystyczna ocena szeregu hipotetycznych reżimów regulacyjnych według wspólnego zestawu zmiennych wyjaśniłaby ich potencjalne koszty, korzyści i kompromisy. Poza nadaniem tak potrzebnego rygoru wszelkim dalszym dyskusjom na temat alternatywy legalizacji, taka analiza mogłaby zachęcić do podobnego poziomu analizy obecnych programów i polityk kontroli narkotyków. W obliczu pogarszającej się sytuacji zarówno w Stanach Zjednoczonych, jak i za granicą, nie ma lepszego momentu na dokonanie fundamentalnej ponownej oceny, czy nasze dotychczasowe odpowiedzi na ten problem są wystarczające, by sprostać nadchodzącym wyzwaniom.