Se Bill Clinton “inalou” quando experimentou marijuana como estudante universitário foi mais ou menos o mais próximo que a última campanha presidencial chegou de abordar a questão da droga. A actual, porém, poderia ser muito diferente. Pelo quarto ano consecutivo, um inquérito apoiado a nível federal a estudantes americanos do ensino secundário pela Universidade de Michigan indicou o aumento do consumo de drogas. Após uma década ou mais em que o consumo de drogas tem vindo a diminuir, os republicanos irão certamente culpar o Presidente Clinton pelas más notícias e atacá-lo por não conseguir levar por diante a posição de alto nível das administrações Bush e Reagan contra as drogas. A dimensão desta questão é menos certa, mas se a tendência preocupante do consumo de droga entre os adolescentes continuar, o debate público sobre a melhor forma de responder ao problema da droga não terminará claramente com as eleições. De facto, já se está a aumentar a preocupação de que a grande vaga de adolescentes – o grupo de maior risco de consumo de drogas – que se acentuará por volta da viragem do século será acompanhada por um novo aumento do consumo de drogas.
Como no passado, alguns observadores verão sem dúvida a solução em penas muito mais duras para dissuadir tanto os fornecedores como os consumidores de substâncias psicoactivas ilícitas. Outros argumentarão que a resposta não reside em mais aplicação da lei e sanções mais duras, mas sim em menos. Especificamente, sustentarão que o edifício de leis nacionais e convenções internacionais que proíbem colectivamente a produção, venda e consumo de uma vasta gama de drogas para qualquer outra coisa que não seja para fins médicos ou científicos provou ser fisicamente prejudicial, socialmente divisivo, proibitivamente caro e, em última análise, contraproducente para gerar os próprios incentivos que perpetuam um violento mercado negro de drogas ilícitas. Concluirão, além disso, que o único passo lógico a dar pelos Estados Unidos é “legalizar” as drogas – em essência, revogar e desmantelar as actuais leis sobre drogas e mecanismos de aplicação da lei, da mesma forma que a América abandonou a sua breve experiência com a proibição do álcool nos anos 20.
Embora a alternativa de legalização surja tipicamente quando a ansiedade do público em relação às drogas e o desespero em relação às políticas existentes se encontram no seu auge, nunca parece escapar por muito tempo do ecrã do radar dos meios de comunicação social. Incidentes periódicos – como a morte induzida pela heroína de um jovem e abastado casal da cidade de Nova Iorque em 1995 ou a observação do então Surgeon General Jocelyn Elders de que a legalização poderia ser benéfica e deveria ser estudada – asseguram isto. A proeminência de muitos daqueles que em várias ocasiões defenderam a legalização – como William F. Buckley, Jr., Milton Friedman, e George Shultz – também ajuda. Mas cada vez que a questão da legalização surge, os mesmos argumentos a favor e contra são eliminados e eliminados, deixando-nos sem uma compreensão mais clara do que ela pode implicar e qual pode ser o efeito.
Como se tornará claro, a legalização de drogas não é uma opção de política pública que se presta a um debate simplista ou superficial. Requer dissecação e escrutínio de uma ordem que tem estado notavelmente ausente, apesar da atenção que perenemente recebe. Para além da discussão de algumas propostas muito genericamente definidas, não tem havido uma avaliação detalhada do significado operacional da legalização. Não existe sequer um léxico de termos comummente aceite para permitir uma troca intelectualmente rigorosa. A legalização, como consequência, tem vindo a significar coisas diferentes para pessoas diferentes. Alguns, por exemplo, utilizam a legalização de forma intercambiável com a “descriminalização”, que normalmente se refere à eliminação de sanções penais por posse de pequenas quantidades de drogas para uso pessoal. Outros equiparam a legalização, pelo menos implicitamente, à desregulamentação completa, não reconhecendo no processo até que ponto as drogas actualmente legalmente disponíveis estão sujeitas a controlos rigorosos.
Felizmente, o governo dos EUA – incluindo a administração Clinton – pouco tem feito para melhorar o debate. Embora tenha rejeitado consistentemente qualquer retirada da proibição, a sua posição não se tem baseado evidentemente numa investigação aprofundada dos potenciais custos e benefícios. A crença de que a legalização levaria a um aumento instantâneo e dramático do consumo de drogas é considerada tão óbvia que não justifica qualquer estudo adicional. Mas se esta é de facto a conclusão provável de qualquer estudo, o que há a temer para além das críticas de que montantes relativamente pequenos de dinheiro dos contribuintes tenham sido desperdiçados para demonstrar aquilo em que todos tinham acreditado desde o início? Em qualquer caso, um tal resultado não ajudaria a justificar a continuação das políticas existentes e a silenciar convincentemente estes – nunca mais do que uma pequena minoria – apelando à legalização?
Um verdadeiro debate que reconheça as inevitáveis complexidades e incertezas que rodeiam a noção de legalização das drogas há muito que tardava. Não só dissuadiria as pessoas de fazer os tipos de afirmações casuais, se não mesmo irreverentes – tanto a favor como contra – que têm permeado debates anteriores sobre legalização, mas poderia também estimular uma avaliação maior e igualmente crítica dos actuais programas e prioridades de controlo de drogas dos EUA.
Primeiro Fazer as Perguntas Certas
Muitos argumentos parecem fazer da legalização uma alternativa convincente às actuais políticas proibicionistas. Para além de minar os incentivos do mercado negro para produzir e vender drogas, a legalização poderia remover ou pelo menos reduzir significativamente os próprios problemas que causam a maior preocupação pública: o crime, a corrupção e a violência que assistem ao funcionamento dos mercados de drogas ilícitas. Presumivelmente, também diminuiria os danos causados pela ausência de controlos de qualidade das drogas ilícitas e abrandaria a propagação de doenças infecciosas devido à partilha de agulhas e outras práticas anti-higiénicas. Além disso, os governos poderiam abandonar o esforço dispendioso e em grande parte fútil de suprimir o fornecimento de drogas ilícitas e de delinquentes com drogas nas prisões, gastando o dinheiro assim poupado para educar as pessoas a não tomarem drogas e tratar aqueles que se tornam viciados.
No entanto, o que é tipicamente retratado como um processo bastante simples de levantamento dos controlos proibicionistas para colher estes supostos benefícios implicaria na realidade abordar um conjunto extremamente complexo de questões regulamentares. Tal como acontece com a maioria dos bens fornecidos, se não todos os bens privados e públicos, as principais questões regulamentares dizem respeito à natureza dos medicamentos legalmente disponíveis, aos termos do seu fornecimento, e aos termos do seu consumo (ver página 21).
O que se torna imediatamente evidente, mesmo numa revisão casual destas questões – e a lista aqui apresentada não é de forma alguma exaustiva – é que existe uma enorme variedade de permutações regulamentares para cada medicamento. No entanto, até que todas as principais alternativas sejam claramente expostas com razoável detalhe, os custos e benefícios potenciais de cada uma não podem começar a ser avaliados de forma responsável. Este ponto fundamental pode ser ilustrado em relação às duas questões centrais mais susceptíveis de influenciar a opinião pública. O que aconteceria ao consumo de drogas sob regimes regulamentares mais permissivos? E o que aconteceria ao crime?
p>Relaxar a disponibilidade de substâncias psicoactivas ainda não disponíveis comercialmente, os opositores tipicamente argumentam, levaria a um aumento imediato e substancial do consumo. Para apoiar a sua afirmação, apontam para a prevalência do ópio, heroína e dependência da cocaína em vários países antes dos controlos internacionais entrarem em vigor, o aumento do consumo de álcool após a revogação da Volstead Act nos Estados Unidos, e estudos que mostram taxas mais elevadas de abuso entre os profissionais médicos com maior acesso a medicamentos prescritos. Sem explicar a base dos seus cálculos, alguns previram aumentos dramáticos no número de pessoas que tomam drogas e se tornam viciadas. Estes aumentos traduzir-se-iam em consideráveis custos directos e indirectos para a sociedade, incluindo maiores gastos de saúde pública em resultado de overdoses de drogas, deformidades fetais, e outras desventuras relacionadas com drogas, tais como acidentes de automóvel; perda de produtividade devido ao absentismo dos trabalhadores e acidentes no trabalho; e mais violência induzida por drogas, abuso de crianças, e outros crimes, para não dizer nada sobre a deficiência educacional.
Advocados de legalização reconhecem que o consumo aumentaria provavelmente, mas contrapõem que não é axiomático que o aumento seria muito grande ou duraria muito tempo, especialmente se a legalização fosse acompanhada de programas apropriados de educação pública. Também eles citam provas históricas para reforçar as suas alegações, observando que o consumo de ópio, heroína e cocaína já tinha começado a diminuir antes de a proibição entrar em vigor, que o consumo de álcool não aumentou subitamente após o levantamento da proibição, e que a descriminalização do consumo de cannabis em 11 estados americanos nos anos 70 não precipitou um aumento dramático do seu consumo. Alguns também apontam para a venda legal de produtos de cannabis através de pontos de venda regulamentados nos Países Baixos, o que também não parece ter impulsionado significativamente o seu consumo por cidadãos holandeses. As sondagens de opinião pública mostrando que a maioria dos americanos não se apressaria a experimentar drogas até então proibidas que subitamente se tornaram disponíveis são igualmente utilizadas para reforçar o caso pró-legalização.
Os argumentos de cada um dos lados são particularmente tranquilizadores. A evidência histórica é ambígua, na melhor das hipóteses, mesmo assumindo que a experiência de uma época é relevante para outra. Extrapolar os resultados das medidas políticas de um país para outro com valores socioculturais diferentes esbarra no mesmo problema. Da mesma forma, nos Estados Unidos, o efeito da descriminalização a nível estatal deve ser visto no contexto geral da proibição federal contínua. E as sondagens de opinião são conhecidas por não serem fiáveis.
Além disso, até que a natureza do suposto regime regulamentar seja especificada, tais discussões são inúteis. Seria surpreendente, por exemplo, se o consumo das drogas legalizadas não aumentasse se estas se tornassem comercialmente disponíveis da forma como o álcool e os produtos do tabaco estão hoje em dia, completos com embalagens sofisticadas, marketing e publicidade. Mas regimes mais restritivos poderiam ter resultados bastante diferentes. Em qualquer caso, o risco de maior consumo de drogas poderia ser aceitável se a legalização pudesse reduzir drasticamente, se não eliminar totalmente, o crime associado ao mercado negro de drogas ilícitas, ao mesmo tempo que tornava mais seguras algumas formas de consumo de drogas. Aqui, mais uma vez, existem alegações contestadas.
Os titulares de regimes mais permissivos duvidam que a actividade do mercado negro e os seus problemas associados desaparecessem ou até caíssem muito. Mas, tal como anteriormente, a abordagem desta questão exige o conhecimento das especificidades do regime regulamentar, especialmente os termos de fornecimento. Se as drogas forem vendidas abertamente numa base comercial e os preços estiverem próximos dos custos de produção e distribuição, as oportunidades de subcotação ilícita parecem ser bastante pequenas. Sob um regime mais restritivo, tais como pontos de venda controlados pelo governo ou esquemas de prescrição médica, as fontes ilícitas de fornecimento seriam mais susceptíveis de permanecer ou evoluir para satisfazer a procura legalmente não satisfeita. Em suma, o desejo de controlar o acesso para travar o consumo tem de ser contrabalançado com as oportunidades do mercado negro que surgiriam. Os esquemas que arriscam a continuação de um mercado negro exigem mais perguntas – sobre o funcionamento dos novos mercados negros ao longo do tempo, se é provável que seja mais benigno do que os existentes, e mais amplamente se o compromisso com outros benefícios ainda faz o esforço valer a pena.
O caso mais óbvio é a regulação do acesso a drogas por adolescentes e jovens adultos. Sob qualquer regime, é difícil imaginar que as drogas agora proibidas se tornariam mais facilmente disponíveis do que o álcool e o tabaco estão hoje em dia. Surgirá um mercado negro de drogas para adolescentes, ou será que o regime regulamentar seria tão vazante como o actual para o álcool e o tabaco? Uma resposta “sim” a qualquer das perguntas diminuiria o atractivo da legalização.
E quanto às Repercussões Internacionais?
Não surpreendentemente, as ramificações internacionais mais vastas da legalização das drogas também ficaram em grande parte sem marcas. Também aqui, há ainda um longo conjunto de questões a serem abordadas. Dado o papel de longa data dos EUA como principal patrocinador das medidas internacionais de controlo de drogas, como é que uma decisão de avançar para a legalização de drogas afectaria outros países? O que seria do extenso regime de convenções multilaterais e acordos bilaterais? Cada nação teria de se conformar a um novo conjunto de regras? Caso contrário, o que aconteceria? Os países mais permissivos seriam subitamente inundados por drogas e consumidores de drogas, ou os traficantes concentrar-se-iam nos países onde as restrições mais rigorosas mantinham os lucros mais elevados? Esta não é uma questão abstracta. A política liberal de drogas da Holanda atraiu um afluxo de “turistas da droga” de países vizinhos, tal como a cidade de Zurique, que seguiu a experiência agora abandonada, permitindo que um mercado de drogas aberto funcionasse no que ficou conhecido como “Parque das Agulhas”. E embora seja concebível que os países ricos possam atenuar as piores consequências da legalização das drogas através de extensos programas públicos de prevenção e tratamento de drogas, que dizer dos países mais pobres?
Finalmente, o que aconteceria aos principais fornecedores de drogas ilícitas se as restrições à venda comercial destas drogas fossem levantadas em alguns ou todos os principais mercados? Será que as organizações de tráfico se adaptariam e se tornariam empresas legais ou se voltariam para outras empresas ilícitas? O que aconteceria com os países de origem? Iriam beneficiar ou iriam surgir subitamente novos produtores e fabricantes noutros locais? Tais questões nem sequer foram colocadas de forma sistemática, quanto mais seriamente estudadas.
Incertezas irredutíveis
Embora uma maior precisão na definição de regimes regulamentares mais permissivos seja fundamental para avaliar os seus potenciais custos e benefícios, não resolverá as incertezas que existem. Só a implementação o fará. Porque a experimentação em pequena escala (assumindo o consentimento de uma determinada localidade para ser uma cobaia) iria inevitavelmente suscitar queixas de que os resultados seriam tendenciosos ou inconclusivos, a implementação teria presumivelmente de ser generalizada, mesmo global, por natureza.
Ajuste de quase um século de proibição quando os supostos benefícios permanecem tão incertos e os custos potenciais são tão elevados, exigiria um salto de fé herculeano. Apenas uma deterioração extremamente grave e generalizada da actual situação da droga, a nível nacional e internacional – é susceptível de produzir o consenso – de novo, a nível nacional e internacional, que poderia impulsionar um tal salto. Mesmo assim, o desafio legislativo seria estupendo. O debate sobre como estabelecer as condições para controlar o acesso a cada uma das dezenas de drogas populares poderia consumir as legislaturas dos principais países industrializados durante anos.
Nenhum destes aspectos deveria impedir uma análise mais aprofundada da legalização das drogas. Em particular, uma avaliação rigorosa de uma série de regimes regulamentares hipotéticos, de acordo com um conjunto comum de variáveis, clarificaria os seus potenciais custos, benefícios e contrapartidas. Para além de instilar o tão necessário rigor em qualquer outra discussão sobre a alternativa da legalização, tal análise poderia encorajar o mesmo nível de escrutínio dos actuais programas e políticas de controlo de drogas. Com a situação aparentemente a deteriorar-se tanto nos Estados Unidos como no estrangeiro, não há melhor altura para uma reavaliação fundamental sobre se as nossas respostas existentes a este problema são suficientes para enfrentar os prováveis desafios futuros.