Heading

Introdução

O Conselho de Segurança, o principal órgão de gestão de crises das Nações Unidas, tem o poder de impor obrigações vinculativas aos 193 Estados membros da ONU para manter a paz. Os cinco membros permanentes e dez membros eleitos do Conselho reúnem-se regularmente para avaliar as ameaças à segurança internacional, abordando questões que incluem guerras civis, desastres naturais, controlo de armas e terrorismo.

Estruturalmente, o conselho permanece em grande parte inalterado desde a sua fundação em 1946, suscitando um debate perene entre os membros sobre a necessidade de reformas. Nos últimos anos, os interesses concorrentes dos membros têm frequentemente impedido a capacidade do conselho de responder a grandes conflitos e crises, tais como a guerra civil da Síria, a anexação da Crimeia pela Rússia e a pandemia de coronavírus.

Qual é a estrutura do Conselho de Segurança?

Mais sobre:

Nações Unidas

Organizações Internacionais

Global

Governação Global

O Conselho de Segurança tem cinco membros permanentes – China, França, Rússia, Reino Unido, e os Estados Unidos – colectivamente conhecidos como o P5. Qualquer um deles pode vetar uma resolução. Os dez membros eleitos do conselho, que cumprem mandatos não consecutivos de dois anos, não têm direito de veto. O estatuto privilegiado do P5 tem as suas raízes na fundação das Nações Unidas, no rescaldo da Segunda Guerra Mundial. Os Estados Unidos e a União Soviética foram os verdadeiros vencedores da guerra, e, juntamente com o Reino Unido, moldaram a ordem política do pós-guerra. À medida que os seus planos para o que viria a ser as Nações Unidas tomavam forma, o Presidente dos EUA Franklin D. Roosevelt insistia na inclusão da República da China (Taiwan), prevendo a segurança internacional presidida por “quatro polícias globais”. O Primeiro-Ministro britânico Winston Churchill viu em França um amortecedor europeu contra uma potencial agressão alemã ou soviética e assim patrocinou a sua candidatura à restauração do estatuto de grande potência.

Os membros do P5 exerceram o poder de veto em diferentes graus. Contando os anos em que a União Soviética ocupou a sua sede, a Rússia tem sido o utilizador mais frequente do veto, bloqueando mais de cem resoluções desde a fundação do conselho. Os Estados Unidos estão em segundo lugar, tendo usado o veto em 2018 para rejeitar uma resolução condenando Israel pela morte de palestinianos em Gaza. O uso do veto por parte da China aumentou nos últimos anos. Em contraste, a França e o Reino Unido não exercem o seu poder de veto desde 1989 e têm defendido que outros membros do P5 o utilizem menos.

A presidência do conselho gira numa base mensal, assegurando alguma influência na definição da agenda para os seus dez membros não permanentes, que são eleitos por dois terços dos votos da Assembleia Geral da ONU. O principal critério de elegibilidade é a contribuição “para a manutenção da paz e segurança internacionais”, muitas vezes definida por contribuições financeiras ou de tropas para operações de manutenção da paz ou liderança em questões de segurança regional susceptíveis de comparecer perante o conselho.

Uma consideração secundária, “distribuição geográfica equitativa”, deu origem aos grupos regionais utilizados desde 1965 nas eleições: o Grupo Africano tem três lugares; o Grupo Ásia-Pacífico, dois; o Grupo da Europa Oriental, um; o Grupo da América Latina e Caraíbas, dois; e o Grupo da Europa Ocidental e Outros (WEOG), dois. Cada um tem as suas próprias normas eleitorais. Um assento árabe alterna entre os blocos africanos e asiáticos por acordo informal. A Turquia e Israel, que nunca fizeram parte do conselho, caucus com o WEOG.

Os órgãos subsidiários que apoiam a missão do conselho incluem comissões ad hoc sobre sanções, contra-terrorismo, e armas nucleares, biológicas e químicas, bem como os tribunais penais internacionais para o Ruanda e a ex-Jugoslávia. Dentro do Secretariado da ONU, o Departamento de Operações de Manutenção da Paz e o Departamento de Apoio Operacional gerem as operações no terreno. A Comissão de Construção da Paz, criada em 2005 como repositório de memória institucional e melhores práticas, desempenha um papel consultivo.

Mais sobre:

Nações Unidas

Organizações Internacionais

Global

Governação Global

Quais são os seus instrumentos para a gestão de conflitos?

O Conselho de Segurança visa resolver pacificamente os conflitos internacionais em conformidade com o Capítulo VI da Carta das Nações Unidas, que autoriza o conselho a apelar às partes para que procurem soluções através de negociação, arbitragem, ou outros meios pacíficos. Caso contrário, o Capítulo VII habilita o Conselho de Segurança a tomar medidas mais assertivas, tais como impor sanções ou autorizar o uso da força “para manter ou restaurar a paz e a segurança internacionais”. As missões de manutenção da paz são a face mais visível do trabalho de gestão de conflitos das Nações Unidas; em meados de 2020, o Conselho estava a supervisionar treze operações em três continentes, envolvendo um total de cerca de cem mil pessoas uniformizadas.

Congelado pela rivalidade EUA-soviética, o Conselho de Segurança agiu com pouca frequência nas quatro décadas e meia entre a sua fundação e o fim da Guerra Fria. Durante esse período, autorizou dezassete operações de manutenção da paz . Desde a intervenção da Rússia na Ucrânia, em 2014, as tensões entre a Rússia e a França, o Reino Unido, e os Estados Unidos, levaram a preocupações de que o organismo fosse menos capaz de desanuviar crises. Por exemplo, em Julho de 2015, a Rússia vetou uma resolução que teria criado um tribunal internacional para processar os separatistas pró-Rússia na Ucrânia oriental que se pensa terem abatido um jacto de passageiros da Malaysian Airlines utilizando um míssil de fabrico russo. O conflito sírio provou ser particularmente difícil de gerir, dado que a Rússia – a que por vezes se juntou a China – utilizou o seu poder de veto mais de uma dúzia de vezes para bloquear resoluções destinadas a responsabilizar o regime de Assad por atrocidades documentadas por fontes da ONU. A Rússia e a China também uniram forças em 2019 para vetar uma resolução apelando à restauração da democracia na Venezuela.

p>O Conselho de Segurança autorizou cinquenta e quatro operações de manutenção da paz nos anos desde a Guerra Fria, muitas respondendo a Estados falhados, guerras civis, ou emergências humanitárias complexas e deslocando-se para zonas de conflito na ausência de cessar-fogo ou consentimento das partes. Sob mandatos mais musculados, combinaram operações militares – incluindo regras de empenhamento menos restritivas que permitem a protecção de civis e refugiados – com tarefas civis, incluindo policiamento, assistência eleitoral, e administração legal. As nações em desenvolvimento fornecem a maior parte do pessoal.

As organizações regionais têm desempenhado um papel cada vez mais importante na manutenção da paz e resolução de conflitos, nalguns casos levando o conselho a agir e noutros agindo como subempreiteiros em seu nome. Por exemplo, o conselho autorizou o uso da força na Líbia em 2011, após a Liga Árabe ter apelado a uma zona de exclusão aérea, que a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) executou então. Especialistas apontam para o aumento da vontade e capacidade da União Africana, que se associou às Nações Unidas na realização de missões na Somália e na região de Darfur no Sudão.

Que medidas de sanções estão disponíveis para o Conselho de Segurança?

As disposições de sanções do artigo 41 da Carta das Nações Unidas, adormecidas durante grande parte da Guerra Fria, tornaram-se um dos instrumentos mais frequentemente utilizados pelo Conselho de Segurança. O organismo tinha imposto sanções apenas duas vezes antes da queda do Muro de Berlim: em 1966, foi decretado um embargo comercial contra a Rodésia do Sul (actual Zimbabwe), e em 1977, foi decretado um embargo de armas contra a África do Sul da era do apartheid. O conselho começou a recorrer regularmente às sanções no início dos anos 90, começando pelo Iraque, a ex-Jugoslávia, e o Haiti. A partir de 2020, catorze regimes de sanções do Conselho de Segurança, enumerando mais de seiscentos indivíduos e quase trezentas entidades, estão em vigor.

Após a invasão do Kuwait pelo Presidente iraquiano Saddam Hussein e a subsequente Guerra do Golfo, as Nações Unidas supervisionaram um regime de desarmamento eficaz. As Nações Unidas estabeleceram subsequentemente o Programa Petróleo por Alimentos, um programa de sanções que se destinava a assegurar serviços humanitários, mas que foi manchado pela exploração e corrupção. Um inquérito independente descobriu que cerca de duas mil empresas – muitas delas sediadas em países P5 – pagaram subornos num total de quase 2 mil milhões de dólares ao governo iraquiano.

As chamadas sanções inteligentes surgiram em meados da década de 1990 como uma alternativa ao que o Secretário-Geral Kofi Annan chamou o “instrumento contundente” utilizado no Iraque, visando questões económicas e políticas discretas e indivíduos específicos considerados ameaças à segurança internacional. Os regimes de certificados de origem reduziram o comércio dos chamados diamantes de sangue que financiam várias guerras civis, por exemplo. Embargos de armas, proibições de viagens, congelamento de bens, e proibições de importação/exportação de bens individuais, em vez de embargos abrangentes, são agora a norma.

Mas as sanções específicas têm levantado preocupações próprias em matéria de direitos humanos. Para serem excluídos da lista, os indivíduos, entidades e artigos – muitas vezes com dupla utilização, tais como aplicações agrícolas ou medicinais – exigem um voto favorável dos comités de sanções, nos quais todos os membros do Conselho de Segurança estão representados.

Que papel desempenha na autorização da força militar?

Nos termos da Carta das Nações Unidas, os membros só podem utilizar a força em autodefesa ou quando tiverem obtido autorização do conselho. Contudo, os membros e coligações de países têm frequentemente utilizado a força militar fora destes contextos.

A guerra aérea de setenta e oito dias da NATO no Kosovo é o caso mais invocado na defesa da legitimidade de intervenções humanitárias que carecem de autorização do Conselho de Segurança. Após a Rússia ter indicado que iria bloquear a autorização no Conselho, as forças da OTAN empreenderam uma campanha de bombardeamento para proteger os albaneses kosovares da limpeza étnica pelos sérvios na Jugoslávia. Uma comissão independente de estudiosos considerou mais tarde a intervenção “ilegal mas legítima”

A emergência da responsabilidade de proteger (R2P) no início dos anos 2000 pareceu justificar o uso da força fora da autorização do Conselho de Segurança, qualificando o princípio da não-interferência nos assuntos soberanos. A doutrina, tal como adoptada pela Assembleia Geral da ONU em 2005, estipula que os Estados têm a responsabilidade de proteger as suas populações de crimes contra a humanidade; a comunidade internacional tem a responsabilidade de utilizar meios pacíficos para proteger as populações ameaçadas; e quando um Estado “falha manifestamente” em manter as suas responsabilidades, devem ser tomadas colectivamente medidas coercivas.

As sucessivas administrações dos EUA têm argumentado que a intervenção humanitária pode ser legítima com o apoio de organizações regionais ou “coligações de interessados”. Mas o Secretário-Geral Ban Ki-moon rejeitou esta posição em 2008, dizendo: “A responsabilidade de proteger não altera, na verdade reforça, as obrigações legais dos Estados Membros de se absterem do uso da força, excepto em conformidade com a Carta”. Este debate foi reavivado no período que antecedeu a intervenção da Líbia liderada pela OTAN em 2011 e continua com a guerra civil síria em curso.

Que críticas tem o Conselho de Segurança enfrentado?

Muitos críticos, incluindo Estados membros do mundo em desenvolvimento, acusam que a estrutura do conselho não reflecte as realidades geopolíticas actuais. O conselho foi alargado de seis membros eleitos para dez em 1965, e, em 1971, a República Popular da China assumiu o lugar permanente anteriormente ocupado pela República da China (Taiwan). Desde então, a composição do órgão permaneceu inalterada.

As potências regionais como o Brasil, Alemanha, Índia, Japão, Nigéria, e África do Sul procuraram alargar o conselho ou assegurar os seus próprios lugares permanentes. Outros apelaram à França para que ceda a sua sede permanente à União Europeia na sequência de Brexit, especialmente depois de a França e a Alemanha terem decidido partilhar a presidência do conselho durante dois meses em 2019. O debate sobre a expansão é frequentemente enquadrado como um compromisso entre legitimidade e eficácia. A Arábia Saudita deu o passo sem precedentes de recusar um assento no Conselho de Segurança em Outubro de 2013, anunciando um dia depois de ter sido eleito para um mandato de 2014-2015 que não serviria na ausência de uma reforma institucional.

Outros críticos incluem os defensores do R2P, que dizem que o veto dá uma deferência indevida aos interesses políticos do P5, levando à inacção face às atrocidades em massa. Zeid Ra’ad al-Hussein, o chefe dos direitos humanos da ONU de 2014 a 2018, criticou repetidamente o poder de veto dos estados membros que exercem o veto, alertando que sem uma mudança institucional, as Nações Unidas poderiam entrar em colapso. Mas não foram apenas os membros do P5 que demonstraram relutância em usar a força. Os aspirantes ao estatuto de membro permanente, incluindo o Brasil, a Alemanha e a Índia, opuseram-se em geral a intervenções como violações da soberania. Enquanto o R2P defende uma crítica ao Conselho de Segurança e aos seus membros por falta de vontade política, outros questionam a capacidade de gestão de conflitos das Nações Unidas, citando frequentemente as crises de manutenção da paz dos anos 90 na Somália, na antiga Jugoslávia, e no Ruanda.

À sombra da sua experiência de 1993 na Somália, na qual dezoito Rangers do Exército dos EUA foram mortos numa tentativa de capturar um senhor da guerra, os Estados Unidos estavam entre as potências que impediram uma resposta robusta da ONU no Ruanda. Apesar dos relatórios alarmantes recebidos pelo conselho em 1994, este recusou-se a responder, estimando-se que oitocentas mil pessoas foram mortas num genocídio cometido contra a etnia Tutsis.

As Nações Unidas também sofreram derrotas humilhantes nos Balcãs, onde as forças de manutenção da paz foram usadas como escudos humanos no cerco de Sarajevo e não conseguiram proteger os civis na área segura designada de Srebrenica do massacre. Os peritos dizem que estas missões foram minadas por problemas logísticos e políticos, incluindo mandatos confusos, recursos inadequados, e os interesses paroquiais das grandes potências.

Os mandatos de manutenção da paz continuam a ser examinados quanto ao seu alcance, custo e casos em que os próprios militares de manutenção da paz cometeram abusos. Uma auto-avaliação de 2000, encomendada por Annan e liderada pelo enviado veterano Lakhdar Brahimi, afirmou que as Nações Unidas tinham “falhado repetidamente”, e que continuariam a fazê-lo na ausência de “mudanças institucionais significativas e maior apoio financeiro”. Em 2016, uma investigação revelou uma série de agressões sexuais na República Centro-Africana, onde pelo menos vinte e cinco menores foram abusados por quarenta e um soldados de manutenção da paz do Burundi e do Gabão. As forças de manutenção da paz destacadas no Haiti têm sido alvo de intensas críticas por exploração sexual generalizada, bem como por desencadear um surto de cólera que já matou milhares desde 2010.

No entanto, muitos peritos dizem que o historial geral das Nações Unidas é relativamente forte: estudos recentes descobriram que, em geral, a manutenção da paz das Nações Unidas impede o recomeço da violência em cenários pós-conflito.

Quais são as perspectivas de reforma?

A reforma substancial é vista como remota porque a alteração da Carta das Nações Unidas requer um voto afirmativo e ratificação interna por dois terços dos Estados membros da ONU. Isto inclui todos os membros permanentes do Conselho de Segurança, que dificilmente tomarão medidas que possam limitar a sua própria influência. Embora haja um amplo consenso entre os membros da ONU de que a composição do Conselho de Segurança está ultrapassada, cada uma das várias propostas de reforma deixa inevitavelmente alguns aspirantes alienados. Algumas propostas apelam para membros permanentes adicionais e outras para uma nova classe de lugares eleitos que têm a possibilidade de renovação. Na ausência da reforma da Carta, os Estados mais pequenos têm defendido mudanças processuais, incluindo uma maior transparência e consultas mais estreitas com os países que contribuem com tropas.