Si Bill Clinton «inhaló» cuando probó la marihuana cuando era estudiante universitario fue lo más cerca que estuvo la última campaña presidencial de abordar el tema de las drogas. La actual, sin embargo, podría ser muy diferente. Por cuarto año consecutivo, una encuesta nacional realizada por la Universidad de Michigan entre los estudiantes de secundaria estadounidenses con apoyo federal ha indicado un aumento del consumo de drogas. Después de una década o más en la que el consumo de drogas había disminuido, los republicanos culparán sin duda de las malas noticias al presidente Clinton y le acusarán de no haber continuado con la destacada postura de las administraciones Bush y Reagan contra las drogas. La importancia de este asunto es menos segura, pero si la preocupante tendencia del consumo de drogas entre los adolescentes continúa, el debate público sobre la mejor manera de responder al problema de las drogas no terminará, evidentemente, con las elecciones. De hecho, ya está aumentando la preocupación de que la gran oleada de adolescentes -el grupo con mayor riesgo de consumir drogas- que llegará a su cima en torno al cambio de siglo vaya acompañada de un nuevo aumento del consumo de drogas.
Al igual que en el pasado, algunos observadores verán sin duda la solución en penas mucho más duras para disuadir tanto a los proveedores como a los consumidores de sustancias psicoactivas ilícitas. Otros argumentarán que la respuesta no está en una mayor aplicación de la ley y en sanciones más duras, sino en menos. En concreto, sostendrán que el edificio de leyes nacionales y convenciones internacionales que prohíben colectivamente la producción, la venta y el consumo de una gran variedad de drogas con fines que no sean médicos o científicos ha demostrado ser físicamente perjudicial, socialmente divisivo, prohibitivamente caro y, en última instancia, contraproducente al generar los mismos incentivos que perpetúan un violento mercado negro de drogas ilícitas. Llegarán a la conclusión, además, de que el único paso lógico que debe dar Estados Unidos es «legalizar» las drogas, es decir, derogar y desmantelar las actuales leyes sobre drogas y los mecanismos de aplicación de las mismas, de la misma manera que Estados Unidos abandonó su breve experimento con la prohibición del alcohol en la década de 1920.
Aunque la alternativa de la legalización suele aparecer cuando la ansiedad del público por las drogas y la desesperación por las políticas existentes están en su punto más alto, nunca parece desaparecer de la pantalla del radar de los medios de comunicación durante mucho tiempo. Los incidentes periódicos -como la muerte por heroína de una pareja joven y acomodada de Nueva York en 1995 o la observación en 1993 de la entonces Cirujana General Jocelyn Elders de que la legalización podría ser beneficiosa y debería estudiarse- así lo demuestran. La prominencia de muchos de los que en distintos momentos han defendido la legalización -como William F. Buckley, Jr., Milton Friedman y George Shultz- también ayuda. Pero cada vez que se plantea la cuestión de la legalización, se desempolvan y se sacan a relucir los mismos argumentos a favor y en contra, lo que no nos deja una comprensión más clara de lo que podría suponer y de los efectos que podría tener.
Como quedará claro, la legalización de las drogas no es una opción de política pública que se preste a un debate simplista o superficial. Requiere la disección y el escrutinio de un orden que ha estado notablemente ausente a pesar de la atención que recibe perennemente. Más allá de la discusión de algunas propuestas definidas de forma muy general, no ha habido una evaluación detallada del significado operativo de la legalización. Ni siquiera existe un léxico de términos comúnmente aceptado que permita un intercambio intelectualmente riguroso. En consecuencia, la legalización ha llegado a significar cosas diferentes para distintas personas. Algunos, por ejemplo, utilizan la legalización indistintamente con la «descriminalización», que suele referirse a la eliminación de las sanciones penales por poseer pequeñas cantidades de drogas para uso personal. Otros equiparan la legalización, al menos implícitamente, con la desregulación completa, sin reconocer en el proceso hasta qué punto las drogas actualmente disponibles legalmente están sujetas a controles estrictos.
Desgraciadamente, el gobierno estadounidense -incluida la administración Clinton- ha hecho poco por mejorar el debate. Aunque ha rechazado sistemáticamente cualquier retroceso de la prohibición, es evidente que su postura no se ha basado en una investigación profunda de los posibles costes y beneficios. La creencia de que la legalización conduciría a un aumento instantáneo y dramático del consumo de drogas se considera tan evidente que no justifica ningún otro estudio. Pero si ésta es realmente la conclusión probable de cualquier estudio, ¿qué hay que temer, aparte de las críticas por haber malgastado una cantidad relativamente pequeña de dinero de los contribuyentes en demostrar lo que todo el mundo creía al principio? En cualquier caso, ¿este resultado no ayudaría a justificar la continuación de las políticas existentes y a silenciar de forma convincente a aquellos que piden la legalización, que es una pequeña minoría?
Un debate real que reconozca las inevitables complejidades e incertidumbres que rodean la noción de legalización de las drogas debería haberse producido hace tiempo. No sólo disuadiría a la gente de hacer el tipo de afirmaciones casuales, si no frívolas -tanto a favor como en contra-, que han impregnado los debates anteriores sobre la legalización, sino que también podría estimular una evaluación más amplia e igualmente crítica de los actuales programas y prioridades de control de drogas de Estados Unidos.
Primero hay que hacer las preguntas correctas
Muchos argumentos parecen hacer de la legalización una alternativa convincente a las políticas prohibicionistas actuales. Además de socavar los incentivos del mercado negro para producir y vender drogas, la legalización podría eliminar, o al menos reducir significativamente, los mismos problemas que causan la mayor preocupación pública: el crimen, la corrupción y la violencia que acompañan al funcionamiento de los mercados de drogas ilícitas. Presumiblemente, también disminuiría el daño causado por la ausencia de controles de calidad de las drogas ilícitas y frenaría la propagación de enfermedades infecciosas debidas al uso compartido de agujas y otras prácticas antihigiénicas. Además, los gobiernos podrían abandonar el costoso y en gran medida inútil esfuerzo de suprimir la oferta de drogas ilícitas y encarcelar a los infractores, gastando el dinero así ahorrado en educar a la gente para que no consuma drogas y en tratar a los que se vuelvan adictos.
Sin embargo, lo que se suele presentar como un proceso bastante sencillo de levantar los controles prohibicionistas para obtener estos supuestos beneficios implicaría en realidad abordar un conjunto extremadamente complejo de cuestiones normativas. Al igual que con la mayoría, si no todos, los bienes suministrados por el sector privado y el público, las cuestiones regulatorias clave se refieren a la naturaleza de las drogas legalmente disponibles, a las condiciones de su suministro y a las condiciones de su consumo (véase la página 21).
Lo que se hace evidente de inmediato, incluso con un examen casual de estas cuestiones -y la lista que se presenta aquí no es en absoluto exhaustiva-, es que existe una enorme gama de permutaciones regulatorias para cada droga. Sin embargo, hasta que no se expongan claramente todas las alternativas principales con un nivel de detalle razonable, no se podrán evaluar responsablemente los costes y beneficios potenciales de cada una de ellas. Este punto fundamental puede ilustrarse con respecto a las dos preguntas centrales que más probablemente influyan en la opinión pública. ¿Qué ocurriría con el consumo de drogas bajo regímenes de regulación más permisivos? ¿Y qué ocurriría con la delincuencia?
La liberalización de la disponibilidad de sustancias psicoactivas que no están ya disponibles comercialmente, suelen argumentar los opositores, conduciría a un aumento inmediato y sustancial del consumo. Para respaldar su afirmación, señalan la prevalencia de la adicción al opio, la heroína y la cocaína en varios países antes de que entraran en vigor los controles internacionales, el aumento del consumo de alcohol tras la derogación de la Ley Volstead en Estados Unidos y los estudios que muestran mayores índices de abuso entre los profesionales de la medicina con un mayor acceso a los medicamentos con receta. Sin explicar la base de sus cálculos, algunos han predicho aumentos dramáticos en el número de personas que consumen drogas y se vuelven adictas. Estos aumentos se traducirían en considerables costes directos e indirectos para la sociedad, incluyendo un mayor gasto en salud pública como resultado de las sobredosis de drogas, las deformidades fetales y otras desventuras relacionadas con las drogas, como los accidentes de tráfico; la pérdida de productividad debido al absentismo laboral y a los accidentes en el trabajo; y un aumento de la violencia inducida por las drogas, el abuso infantil y otros delitos, por no hablar del deterioro educativo.
Los defensores de la legalización admiten que el consumo probablemente aumentaría, pero replican que no es axiomático que el aumento sea muy grande o dure mucho tiempo, especialmente si la legalización se combina con programas de educación pública adecuados. También citan pruebas históricas para reforzar sus afirmaciones, señalando que el consumo de opio, heroína y cocaína ya había empezado a descender antes de que entrara en vigor la prohibición, que el consumo de alcohol no aumentó repentinamente tras el levantamiento de la prohibición y que la despenalización del consumo de cannabis en 11 estados de EE.UU. en la década de 1970 no precipitó un aumento espectacular de su consumo. Algunos señalan también la venta legal de productos de cannabis a través de puntos de venta regulados en los Países Bajos, que tampoco parece haber impulsado significativamente el consumo entre los ciudadanos holandeses. Las encuestas de opinión pública que muestran que la mayoría de los estadounidenses no se apresurarían a probar drogas hasta ahora prohibidas si de repente estuvieran disponibles, también se utilizan para reforzar los argumentos a favor de la legalización.
Los argumentos de ninguna de las partes son especialmente tranquilizadores. Las pruebas históricas son, en el mejor de los casos, ambiguas, incluso suponiendo que la experiencia de una época sea relevante para otra. Extrapolar los resultados de las medidas políticas en un país a otro con valores socioculturales diferentes se enfrenta al mismo problema. Del mismo modo, en Estados Unidos, el efecto de la despenalización a nivel estatal debe considerarse dentro del contexto general de la prohibición federal continuada. Y se sabe que las encuestas de opinión no son fiables.
Más aún, hasta que no se especifique la naturaleza del régimen regulador putativo, estos debates son inútiles. Sería sorprendente, por ejemplo, que el consumo de las drogas legalizadas no aumentara si se comercializaran de la misma forma que los productos del alcohol y el tabaco, con sofisticados envases, marketing y publicidad. Pero los regímenes más restrictivos podrían tener resultados muy diferentes. En cualquier caso, el riesgo de un mayor consumo de drogas podría ser aceptable si la legalización pudiera reducir drásticamente, si no eliminar por completo, la delincuencia asociada al mercado negro de drogas ilícitas, al tiempo que hiciera más seguras algunas formas de consumo de drogas. También en este caso hay afirmaciones controvertidas.
Los defensores de los regímenes más permisivos dudan de que la actividad del mercado negro y sus problemas asociados desaparezcan o incluso disminuyan mucho. Pero, como antes, para abordar esta cuestión es necesario conocer los detalles del régimen normativo, especialmente las condiciones de suministro. Si las drogas se venden abiertamente sobre una base comercial y los precios se acercan a los costes de producción y distribución, las oportunidades de subcotización ilícita parecerían ser bastante pequeñas. Bajo un régimen más restrictivo, como los puntos de venta controlados por el gobierno o los planes de prescripción médica, sería más probable que las fuentes de suministro ilícitas permanecieran o evolucionaran para satisfacer la demanda legalmente insatisfecha. En resumen, el deseo de controlar el acceso al consumo de vástagos tiene que equilibrarse con las oportunidades del mercado negro que surgirían. Los regímenes que corren el riesgo de que continúe el mercado negro requieren más preguntas: sobre el funcionamiento de los nuevos mercados negros a lo largo del tiempo, si es probable que sean más benignos que los existentes y, en términos más generales, si la compensación con otros beneficios sigue haciendo que el esfuerzo merezca la pena.
El caso más obvio es la regulación del acceso a las drogas por parte de adolescentes y adultos jóvenes. Bajo cualquier régimen, es difícil imaginar que las drogas que ahora están prohibidas se vuelvan más fáciles de conseguir que el alcohol y el tabaco en la actualidad. ¿Surgiría un mercado negro de drogas para adolescentes, o el régimen regulador sería tan permeable como el actual para el alcohol y el tabaco? Una respuesta afirmativa a cualquiera de las dos preguntas reduciría el atractivo de la legalización.
¿Qué pasa con las repercusiones internacionales?
No es de extrañar que las ramificaciones internacionales más amplias de la legalización de las drogas también hayan pasado desapercibidas. También en este caso queda por abordar una larga serie de cuestiones. Dado el antiguo papel de Estados Unidos como principal patrocinador de las medidas internacionales de control de drogas, ¿cómo afectaría a otros países la decisión de legalizar las drogas? ¿Qué pasaría con el amplio régimen de convenciones multilaterales y acuerdos bilaterales? ¿Tendrían todos los países que ajustarse a un nuevo conjunto de normas? En caso contrario, ¿qué pasaría? ¿Los países más permisivos se verían repentinamente inundados por drogas y consumidores de drogas, o los traficantes se centrarían en los países en los que las restricciones más estrictas mantuvieran los beneficios más altos? No se trata de una pregunta abstracta. La política de drogas liberal de los Países Bajos ha atraído una afluencia de «turistas de la droga» de los países vecinos, al igual que la ciudad de Zúrich tras el experimento, ahora abandonado, de permitir el funcionamiento de un mercado de drogas abierto en lo que se conoció como «Needle Park». Y aunque es concebible que los países prósperos puedan suavizar las peores consecuencias de la legalización de las drogas mediante amplios programas públicos de prevención y tratamiento de la drogadicción, ¿qué ocurriría con los países más pobres?
Por último, ¿qué ocurriría con los principales proveedores de drogas ilícitas si se levantaran las restricciones a la venta comercial de estas drogas en algunos o todos los mercados principales? ¿Se adaptarían las organizaciones de traficantes y se convertirían en negocios legales o se dedicarían a otras empresas ilícitas? ¿Qué pasaría con los países de origen? ¿Se beneficiarían o surgirían de repente nuevos productores y fabricantes en otros lugares? Estas preguntas ni siquiera se han planteado de forma sistemática, y mucho menos se han estudiado seriamente.
Incertidumbres irreductibles
Aunque una mayor precisión en la definición de regímenes normativos más permisivos es fundamental para evaluar sus posibles costes y beneficios, no resolverá las incertidumbres existentes. Eso sólo lo hará la aplicación. Dado que la experimentación a pequeña escala (asumiendo el consentimiento de una localidad concreta para ser conejillo de indias) provocaría inevitablemente quejas de que los resultados fueran sesgados o no concluyentes, la aplicación tendría que ser, presumiblemente, de carácter generalizado, incluso global.
Pero desechar casi un siglo de prohibición cuando los supuestos beneficios siguen siendo tan inciertos y los costes potenciales son tan elevados requeriría un hercúleo salto de fe. Sólo un deterioro extremadamente grave y generalizado de la situación actual de las drogas, a nivel nacional e internacional, podría producir el consenso -de nuevo, a nivel nacional e internacional- que podría impulsar dicho salto. Incluso entonces, el reto legislativo sería estupendo. El debate sobre cómo establecer las condiciones para controlar el acceso a cada una de una docena de drogas populares podría consumir las legislaturas de los principales países industriales durante años.
Nada de esto debería disuadir de seguir analizando la legalización de las drogas. En particular, una evaluación rigurosa de una serie de regímenes reguladores hipotéticos según un conjunto común de variables aclararía sus posibles costes, beneficios y compensaciones. Además de infundir el tan necesario rigor a cualquier debate posterior sobre la alternativa de la legalización, dicho análisis podría fomentar el mismo nivel de escrutinio de los actuales programas y políticas de control de drogas. Con el aparente deterioro de la situación tanto en Estados Unidos como en el extranjero, no hay mejor momento para una reevaluación fundamental de si nuestras respuestas actuales a este problema son suficientes para hacer frente a los probables desafíos que se avecinan.