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Introduction

Le Conseil de sécurité, principal organe de gestion de crise des Nations unies, est habilité à imposer des obligations contraignantes aux 193 États membres de l’ONU pour maintenir la paix. Les cinq membres permanents et les dix membres élus du conseil se réunissent régulièrement pour évaluer les menaces à la sécurité internationale, en abordant des questions qui incluent les guerres civiles, les catastrophes naturelles, le contrôle des armements et le terrorisme.

Structurellement, le conseil reste largement inchangé depuis sa fondation en 1946, suscitant un débat permanent entre les membres sur la nécessité de réformes. Ces dernières années, les intérêts divergents des membres ont souvent entravé la capacité du conseil à répondre aux conflits et crises majeurs, tels que la guerre civile en Syrie, l’annexion de la Crimée par la Russie et la pandémie de coronavirus.

Quelle est la structure du Conseil de sécurité ?

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Le Conseil de sécurité compte cinq membres permanents – la Chine, la France, la Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis – collectivement appelés les P5. Chacun d’entre eux peut opposer son veto à une résolution. Les dix membres élus du Conseil, dont les mandats sont de deux ans et non consécutifs, n’ont pas le droit de veto. Le statut privilégié du P5 trouve son origine dans la création des Nations unies, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Les États-Unis et l’Union soviétique ont été les grands vainqueurs de la guerre et, avec le Royaume-Uni, ils ont façonné l’ordre politique d’après-guerre. Alors que leurs plans pour ce qui allait devenir les Nations unies prenaient forme, le président américain Franklin D. Roosevelt a insisté sur l’inclusion de la République de Chine (Taïwan), envisageant une sécurité internationale présidée par « quatre gendarmes du monde ». Le Premier ministre britannique Winston Churchill voyait en la France un tampon européen contre une éventuelle agression allemande ou soviétique et a donc parrainé sa candidature au rétablissement du statut de grande puissance.

Les membres du P5 ont exercé le droit de veto à des degrés divers. En comptant les années où l’Union soviétique occupait son siège, la Russie a été l’utilisateur le plus fréquent du veto, bloquant plus de cent résolutions depuis la création du conseil. Les États-Unis arrivent en deuxième position, la dernière fois qu’ils ont utilisé le veto en 2018 pour rejeter une résolution condamnant Israël pour les morts palestiniens à Gaza. L’utilisation du veto par la Chine a augmenté ces dernières années. En revanche, la France et le Royaume-Uni n’ont pas exercé leur droit de veto depuis 1989 et ont plaidé pour que les autres membres du P5 y aient moins recours.

La présidence du conseil tourne sur une base mensuelle, assurant une certaine influence sur l’établissement de l’agenda pour ses dix membres non permanents, qui sont élus par un vote des deux tiers de l’Assemblée générale de l’ONU. Le principal critère d’éligibilité est la contribution « au maintien de la paix et de la sécurité internationales », souvent définie par des contributions financières ou de troupes aux opérations de maintien de la paix ou par un leadership sur les questions de sécurité régionale susceptibles d’apparaître devant le conseil.

Une considération secondaire, la  » répartition géographique équitable « , a donné naissance aux groupes régionaux utilisés depuis 1965 lors des élections : le groupe africain dispose de trois sièges ; le groupe Asie-Pacifique, de deux ; le groupe Europe de l’Est, d’un ; le groupe Amérique latine et Caraïbes, de deux ; et le groupe Europe occidentale et autres (GEOA), de deux. Chacun a ses propres normes électorales. Un siège arabe alterne entre les blocs africain et asiatique par accord informel. La Turquie et Israël, qui n’a jamais siégé au conseil, caucus avec le WEOG.

Les organes subsidiaires qui soutiennent la mission du conseil comprennent des comités ad hoc sur les sanctions, la lutte contre le terrorisme et les armes nucléaires, biologiques et chimiques, ainsi que les tribunaux pénaux internationaux pour le Rwanda et l’ex-Yougoslavie. Au sein du Secrétariat de l’ONU, le Département des opérations de maintien de la paix et le Département de l’appui opérationnel gèrent les opérations sur le terrain. La Commission de consolidation de la paix, créée en 2005 en tant que dépositaire de la mémoire institutionnelle et des meilleures pratiques, joue un rôle consultatif.

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Quels sont ses outils de gestion des conflits ?

Le Conseil de sécurité vise à résoudre pacifiquement les différends internationaux conformément au chapitre VI de la Charte des Nations unies, qui autorise le conseil à appeler les parties à rechercher des solutions par la négociation, l’arbitrage ou d’autres moyens pacifiques. À défaut, le chapitre VII habilite le Conseil de sécurité à prendre des mesures plus fermes, comme l’imposition de sanctions ou l’autorisation du recours à la force « pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales ». Les missions de maintien de la paix sont la face la plus visible du travail de gestion des conflits de l’ONU ; à la mi-2020, le Conseil supervisait treize opérations sur trois continents, impliquant un total d’environ cent mille personnes en uniforme.

Contraint par la rivalité américano-soviétique, le Conseil de sécurité a agi peu souvent au cours des quatre décennies et demie entre sa fondation et la fin de la guerre froide. Au cours de cette période, il a autorisé dix-sept opérations de maintien de la paix. Depuis l’intervention de la Russie en Ukraine en 2014, les tensions se sont exacerbées entre la Russie et la France, le Royaume-Uni et les États-Unis, ce qui a suscité des inquiétudes quant à la moindre capacité de l’organe à désamorcer les crises. Par exemple, en juillet 2015, la Russie a opposé son veto à une résolution qui aurait créé un tribunal international chargé de poursuivre les séparatistes pro-russes de l’est de l’Ukraine, dont on pense qu’ils ont abattu un avion de ligne de Malaysian Airlines à l’aide d’un missile de fabrication russe. Le conflit syrien s’est avéré particulièrement difficile à gérer, étant donné que la Russie – parfois rejointe par la Chine – a utilisé son droit de veto plus d’une douzaine de fois pour bloquer les résolutions visant à tenir le régime d’Assad responsable des atrocités documentées par des sources onusiennes. La Russie et la Chine ont également uni leurs forces en 2019 pour opposer leur veto à une résolution appelant au rétablissement de la démocratie au Venezuela.

Le Conseil de sécurité a autorisé cinquante-quatre opérations de maintien de la paix au cours des années qui ont suivi la guerre froide, beaucoup répondant à des États défaillants, des guerres civiles ou des urgences humanitaires complexes et se déployant dans des zones de conflit en l’absence de cessez-le-feu ou de consentement des parties. Dans le cadre de mandats plus musclés, elles ont combiné des opérations militaires – y compris des règles d’engagement moins restrictives qui permettent la protection des civils et des réfugiés – et des tâches civiles, notamment le maintien de l’ordre, l’assistance électorale et l’administration juridique. Les nations en développement fournissent la part du lion du personnel.

Les organisations régionales ont joué un rôle de plus en plus important dans le maintien de la paix et la résolution des conflits, incitant dans certains cas le conseil à agir et agissant dans d’autres cas comme sous-traitants en son nom. Par exemple, le Conseil a autorisé le recours à la force en Libye en 2011 après que la Ligue arabe a demandé une zone d’exclusion aérienne, que l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) a ensuite exécutée. Les experts soulignent la volonté et les capacités accrues de l’Union africaine, qui s’est associée aux Nations unies pour mener des missions en Somalie et dans la région du Darfour au Soudan.

Quelles sont les mesures de sanctions dont dispose le Conseil de sécurité ?

Les dispositions relatives aux sanctions de l’article 41 de la Charte des Nations unies, en sommeil pendant une grande partie de la guerre froide, sont devenues l’un des outils les plus fréquemment utilisés par le Conseil de sécurité. L’organe n’avait imposé des sanctions qu’à deux reprises avant la chute du mur de Berlin : en 1966, un embargo commercial a été décrété contre la Rhodésie du Sud (aujourd’hui le Zimbabwe), et en 1977, un embargo sur les armes a été décrété contre l’Afrique du Sud de l’époque de l’apartheid. Le Conseil a commencé à faire un usage régulier des sanctions au début des années 1990, en commençant par l’Irak, l’ex-Yougoslavie et Haïti. En 2020, quatorze régimes de sanctions du Conseil de sécurité, énumérant plus de six cents individus et près de trois cents entités, sont en place.

Après l’invasion du Koweït par le président irakien Saddam Hussein et la guerre du Golfe qui s’en est suivie, les Nations unies ont supervisé un régime de désarmement efficace. L’ONU a ensuite mis en place le programme « Pétrole contre nourriture », un programme de sanctions qui visait à assurer des services humanitaires mais qui a été entaché d’exploitation et de corruption. Une enquête indépendante a révélé que quelque deux mille entreprises – dont beaucoup étaient basées dans des pays du P5 – ont versé des pots-de-vin totalisant près de 2 milliards de dollars au gouvernement irakien.

Les sanctions dites intelligentes sont apparues au milieu des années 1990 comme une alternative à ce que le Secrétaire général Kofi Annan a appelé « l’instrument contondant » employé en Irak, en ciblant des questions économiques et politiques discrètes et des individus spécifiques considérés comme des menaces pour la sécurité internationale. Les régimes de certificat d’origine ont permis de limiter le commerce des diamants dits « de sang » qui financent plusieurs guerres civiles, par exemple. Les embargos sur les armes, les interdictions de voyager, les gels d’avoirs et les interdictions d’importation et d’exportation de biens individuels, plutôt que les embargos complets, sont désormais la norme.

Mais les sanctions ciblées ont soulevé des problèmes de droits de l’homme qui leur sont propres. Pour être radiés, les individus, entités et articles figurant sur la liste noire – souvent ceux qui ont un double usage, comme des applications agricoles ou médicinales – doivent faire l’objet d’un vote affirmatif des comités des sanctions, dans lesquels tous les membres du Conseil de sécurité sont représentés.

Quel rôle joue-t-il dans l’autorisation de la force militaire ?

En vertu de la charte de l’ONU, les membres ne peuvent recourir à la force qu’en cas de légitime défense ou lorsqu’ils ont obtenu l’autorisation du conseil. Cependant, les membres et les coalitions de pays ont souvent eu recours à la force militaire en dehors de ces contextes.

La guerre aérienne de soixante-dix-huit jours de l’OTAN au Kosovo est le cas le plus cité pour défendre la légitimité des interventions humanitaires dépourvues d’autorisation du Conseil de sécurité. Après que la Russie a indiqué qu’elle bloquerait l’autorisation du Conseil, les forces de l’OTAN ont entrepris une campagne de bombardement pour protéger les Albanais du Kosovo de l’épuration ethnique pratiquée par les Serbes dans la Yougoslavie croupion. Une commission indépendante d’universitaires a par la suite jugé l’intervention « illégale mais légitime. »

L’émergence de la responsabilité de protéger (R2P) au début des années 2000 a semblé justifier le recours à la force en dehors de l’autorisation du Conseil de sécurité en nuançant le principe de non-ingérence dans les affaires souveraines. La doctrine, telle qu’adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU en 2005, stipule que les États ont la responsabilité de protéger leurs populations des crimes contre l’humanité ; la communauté internationale a la responsabilité d’utiliser des moyens pacifiques pour protéger les populations menacées ; et lorsqu’un État « manque manifestement » à ses responsabilités, des mesures coercitives doivent être prises collectivement.

Les administrations américaines successives ont soutenu que l’intervention humanitaire pouvait être légitime avec l’appui d’organisations régionales ou de « coalitions de volontaires ». Mais le secrétaire général Ban Ki-moon a rejeté cette position en 2008, déclarant : « La responsabilité de protéger ne modifie pas, elle renforce même, les obligations juridiques des États membres de s’abstenir de recourir à la force, sauf en conformité avec la Charte. » Ce débat a été relancé à l’approche de l’intervention en Libye dirigée par l’OTAN en 2011 et se poursuit avec la guerre civile syrienne en cours.

Quelles sont les critiques auxquelles le Conseil de sécurité a été confronté ?

De nombreuses critiques, notamment des États membres du monde en développement, accusent la structure du conseil de ne pas refléter les réalités géopolitiques actuelles. Le conseil est passé de six membres élus à dix en 1965 et, en 1971, la République populaire de Chine a pris le siège permanent précédemment occupé par la République de Chine (Taïwan). Depuis lors, la composition de l’organe est restée inchangée.

Des puissances régionales telles que l’Allemagne, le Brésil, l’Inde, le Japon, le Nigeria et l’Afrique du Sud ont cherché à élargir le conseil ou à obtenir leurs propres sièges permanents. D’autres ont demandé que la France cède son siège permanent à l’Union européenne à la suite du Brexit, surtout après que la France et l’Allemagne ont décidé de partager la présidence du conseil pendant deux mois en 2019. Le débat sur l’élargissement est souvent présenté comme un compromis entre la légitimité et l’efficacité. L’Arabie saoudite a pris la mesure sans précédent de refuser un siège au Conseil de sécurité en octobre 2013, annonçant un jour après avoir été élue pour un mandat de 2014-2015 qu’elle ne servirait pas en l’absence de réforme institutionnelle.

D’autres critiques incluent les défenseurs de la responsabilité de protéger, qui affirment que le veto donne une déférence indue aux intérêts politiques du P5, conduisant à l’inaction face aux atrocités de masse. Zeid Ra’ad al-Hussein, le chef des droits de l’homme de l’ONU de 2014 à 2018, a critiqué à plusieurs reprises le pouvoir démesuré des États membres qui exercent leur droit de veto, avertissant que sans changement institutionnel, les Nations unies pourraient s’effondrer. Mais les membres du P5 ne sont pas les seuls à avoir fait preuve de réticence à recourir à la force. Les aspirants au statut de membre permanent, dont le Brésil, l’Allemagne et l’Inde, se sont généralement opposés aux interventions en tant que violations de la souveraineté. Alors que les défenseurs de la responsabilité de protéger critiquent le Conseil de sécurité et ses membres pour leur manque de volonté politique, d’autres remettent en question la capacité de gestion des conflits de l’ONU, citant souvent les crises de maintien de la paix des années 1990 en Somalie, en ex-Yougoslavie et au Rwanda.

Dans l’ombre de leur expérience de 1993 en Somalie, où dix-huit Rangers de l’armée américaine ont été tués en tentant de capturer un seigneur de guerre, les États-Unis ont fait partie des puissances qui ont empêché une réponse robuste de l’ONU au Rwanda. Malgré les rapports alarmants reçus par le conseil en 1994, il a refusé de réagir alors qu’environ huit cent mille personnes ont été tuées dans un génocide commis contre l’ethnie tutsie.

Les Nations unies ont également subi des défaites humiliantes dans les Balkans, où les soldats de la paix ont été utilisés comme boucliers humains lors du siège de Sarajevo et n’ont pas réussi à protéger du massacre les civils de la zone désignée comme sûre de Srebrenica. Selon les experts, ces missions ont été minées par des problèmes à la fois logistiques et politiques, notamment des mandats confus, des ressources insuffisantes et les intérêts de clocher des grandes puissances.

Les mandats de maintien de la paix continuent d’être examinés de près pour leur portée, leur coût et les cas où les casques bleus eux-mêmes ont commis des abus. Une auto-évaluation de 2000, commandée par Annan et dirigée par l’envoyé vétéran Lakhdar Brahimi, a déclaré que les Nations unies avaient « échoué à plusieurs reprises » et continueraient à le faire en l’absence de « changements institutionnels importants et d’un soutien financier accru. » En 2016, une enquête a révélé une série d’agressions sexuelles en République centrafricaine, où au moins vingt-cinq mineurs ont été abusés par quarante et un soldats de maintien de la paix du Burundi et du Gabon. Les casques bleus déployés en Haïti ont fait l’objet de vives critiques pour leur exploitation sexuelle généralisée, ainsi que pour avoir déclenché une épidémie de choléra qui a tué des milliers de personnes depuis 2010.

Pour autant, de nombreux experts affirment que le bilan global des Nations unies est relativement solide : des études récentes ont montré qu’en général, le maintien de la paix par l’ONU empêche la reprise de la violence dans les scénarios post-conflit.

Quelles sont les perspectives de réforme ?

Une réforme substantielle est considérée comme lointaine car la modification de la Charte de l’ONU nécessite un vote affirmatif et une ratification nationale par deux tiers des États membres de l’ONU. Cela inclut tous les membres permanents du Conseil de sécurité, qui sont peu susceptibles de prendre des mesures qui limiteraient leur propre influence. Bien que les membres de l’ONU s’accordent largement à dire que la composition du Conseil de sécurité est dépassée, chacune des diverses propositions de réforme laisse inévitablement certains aspirants dans l’ignorance. Certaines propositions réclament des membres permanents supplémentaires et d’autres une nouvelle catégorie de sièges élus ayant la possibilité d’être renouvelés. En l’absence d’une réforme de la charte, les petits États ont plaidé pour des changements de procédure, notamment une plus grande transparence et des consultations plus étroites avec les pays contributeurs de troupes.