Heading

Daily News Brief

La presidenza del Consiglio ruota su base mensile, assicurando una certa influenza sull’agenda dei suoi dieci membri non permanenti, che sono eletti con un voto dei due terzi dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Il principale criterio di eleggibilità è il contributo “al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale”, spesso definito da contributi finanziari o di truppe alle operazioni di mantenimento della pace o dalla leadership su questioni di sicurezza regionale che potrebbero essere presentate al consiglio.

Una considerazione secondaria, “equa distribuzione geografica”, ha dato origine ai gruppi regionali utilizzati dal 1965 nelle elezioni: il gruppo africano ha tre seggi; il gruppo Asia-Pacifico, due; il gruppo Europa orientale, uno; il gruppo America Latina e Caraibi, due; e il gruppo Europa occidentale e altri (WEOG), due. Ognuno ha le proprie norme elettorali. Un seggio arabo si alterna tra il blocco africano e quello asiatico per accordo informale. La Turchia e Israele, che non ha mai fatto parte del consiglio, sono in caucus con il WEOG.

Gli organi sussidiari che supportano la missione del consiglio includono comitati ad hoc sulle sanzioni, l’antiterrorismo e le armi nucleari, biologiche e chimiche, così come i tribunali penali internazionali per il Ruanda e l’ex Jugoslavia. All’interno del Segretariato delle Nazioni Unite, il Dipartimento per le Operazioni di Mantenimento della Pace e il Dipartimento per il Supporto Operativo gestiscono le operazioni sul campo. La Peacebuilding Commission, istituita nel 2005 come deposito della memoria istituzionale e delle migliori pratiche, ha un ruolo consultivo.

Più su:

Nazioni Unite

Organizzazioni Internazionali

Globale

Governance globale

Quali sono i suoi strumenti per la gestione dei conflitti?

Il Consiglio di Sicurezza mira a risolvere pacificamente le controversie internazionali in conformità con il Capitolo VI della Carta delle Nazioni Unite, che autorizza il Consiglio a invitare le parti a cercare soluzioni tramite negoziati, arbitrato o altri mezzi pacifici. In caso contrario, il capitolo VII autorizza il Consiglio di sicurezza a intraprendere azioni più incisive, come imporre sanzioni o autorizzare l’uso della forza “per mantenere o ripristinare la pace e la sicurezza internazionale”. Le missioni di mantenimento della pace sono il volto più visibile del lavoro di gestione dei conflitti delle Nazioni Unite; a metà del 2020, il consiglio stava supervisionando tredici operazioni in tre continenti, per un totale di circa centomila persone in uniforme.

Costretto dalla rivalità tra Stati Uniti e Unione Sovietica, il Consiglio di Sicurezza ha agito raramente nei quattro decenni e mezzo tra la sua fondazione e la fine della guerra fredda. Durante questo periodo, ha autorizzato diciassette operazioni di mantenimento della pace. Dall’intervento della Russia in Ucraina nel 2014, le tensioni sono divampate tra la Russia e la Francia, il Regno Unito e gli Stati Uniti, portando alla preoccupazione che l’organismo sia meno capace di disinnescare le crisi. Per esempio, nel luglio 2015, la Russia ha posto il veto su una risoluzione che avrebbe creato un tribunale internazionale per perseguire i separatisti filorussi in Ucraina orientale che si pensa abbiano abbattuto un jet passeggeri della Malaysian Airlines usando un missile di fabbricazione russa. Il conflitto siriano ha dimostrato di essere particolarmente difficile da gestire, dato che la Russia – a volte affiancata dalla Cina – ha usato il suo potere di veto più di una dozzina di volte per bloccare le risoluzioni volte a ritenere il regime di Assad responsabile delle atrocità documentate da fonti delle Nazioni Unite. Russia e Cina hanno anche unito le forze nel 2019 per porre il veto a una risoluzione che chiedeva il ripristino della democrazia in Venezuela.

Il Consiglio di sicurezza ha autorizzato cinquantaquattro operazioni di mantenimento della pace negli anni successivi alla guerra fredda, molte rispondendo a stati in fallimento, guerre civili o complesse emergenze umanitarie e schierandosi in zone di conflitto in assenza di cessate il fuoco o del consenso delle parti. Sotto mandati più muscolosi, hanno combinato operazioni militari – incluse regole d’ingaggio meno restrittive che permettono la protezione dei civili e dei rifugiati – con compiti civili, tra cui la polizia, l’assistenza elettorale e l’amministrazione legale. Le nazioni in via di sviluppo forniscono la maggior parte del personale.

Le organizzazioni regionali hanno giocato un ruolo sempre più importante nel mantenimento della pace e nella risoluzione dei conflitti, in alcuni casi spingendo il consiglio ad agire e in altri agendo come subappaltatori per suo conto. Per esempio, il consiglio ha autorizzato l’uso della forza in Libia nel 2011 dopo che la Lega Araba ha chiesto una no-fly zone, che l’Organizzazione del Trattato Nord Atlantico (NATO) ha poi eseguito. Gli esperti sottolineano la maggiore volontà e capacità dell’Unione Africana, che ha collaborato con le Nazioni Unite nello svolgimento delle missioni in Somalia e nella regione del Darfur in Sudan.

Quali misure sanzionatorie sono disponibili al Consiglio di Sicurezza?

Le disposizioni sanzionatorie dell’articolo 41 della Carta delle Nazioni Unite, dormienti durante gran parte della Guerra Fredda, sono diventate uno degli strumenti più frequentemente utilizzati dal Consiglio di Sicurezza. L’organo aveva imposto sanzioni solo due volte prima della caduta del muro di Berlino: nel 1966, un embargo commerciale fu emanato contro la Rhodesia del Sud (ora Zimbabwe), e nel 1977, un embargo sulle armi fu emanato contro il Sudafrica dell’epoca dell’apartheid. Il Consiglio ha iniziato a fare un uso regolare delle sanzioni nei primi anni ’90, a partire dall’Iraq, dall’ex Jugoslavia e da Haiti. A partire dal 2020, sono in vigore quattordici regimi di sanzioni del Consiglio di Sicurezza, che elencano più di seicento individui e quasi trecento entità.

Dopo l’invasione del Kuwait da parte del presidente iracheno Saddam Hussein e la successiva guerra del Golfo, le Nazioni Unite hanno supervisionato un efficace regime di disarmo. In seguito le Nazioni Unite hanno istituito il programma Oil-for-Food, un programma di sanzioni che doveva garantire servizi umanitari, ma che è stato rovinato dallo sfruttamento e dalla corruzione. Un’inchiesta indipendente ha scoperto che circa duemila aziende – molte delle quali con sede nei paesi P5 – hanno pagato tangenti per un totale di quasi 2 miliardi di dollari al governo iracheno.

Le cosiddette sanzioni intelligenti sono emerse a metà degli anni ’90 come alternativa a quello che il segretario generale Kofi Annan ha chiamato “strumento contundente” impiegato in Iraq, prendendo di mira discrete questioni economiche e politiche e specifici individui considerati una minaccia alla sicurezza internazionale. I regimi di certificazione d’origine hanno limitato il commercio dei cosiddetti diamanti di sangue che finanziano diverse guerre civili, per esempio. Embarghi sulle armi, divieti di viaggio, congelamento dei beni e divieti di importazione/esportazione su singoli beni, piuttosto che embarghi globali, sono ora la norma. Per essere cancellati, gli individui, le entità e gli articoli della lista nera – spesso quelli con doppio uso, come applicazioni agricole o medicinali – richiedono un voto affermativo dei comitati per le sanzioni, in cui sono rappresentati tutti i membri del Consiglio di Sicurezza.

Che ruolo gioca nell’autorizzare la forza militare?

In base alla carta delle Nazioni Unite, i membri possono usare la forza solo per autodifesa o quando hanno ottenuto l’autorizzazione del consiglio. Tuttavia, i membri e le coalizioni di paesi hanno spesso usato la forza militare al di fuori di questi contesti.

La guerra aerea di settantotto giorni della NATO in Kosovo è il caso più citato per sostenere la legittimità degli interventi umanitari che mancano dell’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. Dopo che la Russia ha indicato che avrebbe bloccato l’autorizzazione nel Consiglio, le forze della NATO hanno intrapreso una campagna di bombardamenti per proteggere gli albanesi kosovari dalla pulizia etnica da parte dei serbi nella ex Jugoslavia. Una commissione indipendente di studiosi ha poi ritenuto l’intervento “illegale ma legittimo”.

L’emergere della responsabilità di proteggere (R2P) nei primi anni 2000 sembrava giustificare l’uso della forza al di fuori dell’autorizzazione del Consiglio di sicurezza, qualificando il principio di non interferenza negli affari sovrani. La dottrina, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 2005, stabilisce che gli stati hanno la responsabilità di proteggere le loro popolazioni dai crimini contro l’umanità; la comunità internazionale ha la responsabilità di usare mezzi pacifici per proteggere le popolazioni minacciate; e quando uno stato “manifestamente non riesce” a sostenere le sue responsabilità, le misure coercitive dovrebbero essere prese collettivamente.

Le successive amministrazioni statunitensi hanno sostenuto che l’intervento umanitario può essere legittimo con il sostegno di organizzazioni regionali o “coalizioni di volontari”. Ma il segretario generale Ban Ki-moon ha respinto questa posizione nel 2008, dicendo: “La responsabilità di proteggere non altera, anzi rafforza, gli obblighi legali degli Stati membri di astenersi dall’uso della forza se non in conformità con la Carta”. Questo dibattito è stato ravvivato nel periodo precedente all’intervento in Libia del 2011 guidato dalla NATO e continua con la guerra civile siriana in corso.

Quali critiche ha affrontato il Consiglio di sicurezza?

Molti critici, compresi gli stati membri del mondo in via di sviluppo, accusano che la struttura del Consiglio non riflette le attuali realtà geopolitiche. Il consiglio è stato ampliato da sei membri eletti a dieci nel 1965 e, nel 1971, la Repubblica Popolare Cinese ha preso il seggio permanente precedentemente occupato dalla Repubblica di Cina (Taiwan). Da allora, la composizione dell’organismo è rimasta invariata.

Potenze regionali come il Brasile, la Germania, l’India, il Giappone, la Nigeria e il Sudafrica hanno cercato di allargare il consiglio o di assicurarsi dei seggi permanenti. Altri hanno chiesto che la Francia ceda il suo seggio permanente all’Unione europea sulla scia della Brexit, soprattutto dopo che Francia e Germania hanno deciso di condividere la presidenza del consiglio per due mesi nel 2019. Il dibattito sull’espansione è spesso inquadrato come un compromesso tra legittimità ed efficacia. L’Arabia Saudita ha fatto il passo senza precedenti di rifiutare un seggio al Consiglio di sicurezza nell’ottobre 2013, annunciando un giorno dopo essere stata eletta per un mandato 2014-2015 che non avrebbe servito in assenza di una riforma istituzionale.

Altri critici includono i sostenitori della R2P, che dicono che il veto dà indebita deferenza agli interessi politici dei P5, portando all’inazione di fronte alle atrocità di massa. Zeid Ra’ad al-Hussein, il capo delle Nazioni Unite per i diritti umani dal 2014 al 2018, ha ripetutamente criticato il potere eccessivo degli stati membri che esercitano il veto, avvertendo che senza un cambiamento istituzionale, le Nazioni Unite potrebbero collassare. Ma non sono solo i membri del P5 che hanno dimostrato riluttanza ad usare la forza. Gli aspiranti allo status di membro permanente, tra cui Brasile, Germania e India, si sono generalmente opposti agli interventi come violazioni della sovranità. Mentre i sostenitori della R2P criticano il Consiglio di Sicurezza e i suoi membri per la mancanza di volontà politica, altri mettono in discussione la capacità di gestione dei conflitti delle Nazioni Unite, spesso citando le crisi di peacekeeping degli anni ’90 in Somalia, nell’ex Jugoslavia e in Ruanda.

All’ombra della sua esperienza del 1993 in Somalia, in cui diciotto Ranger dell’esercito americano furono uccisi nel tentativo di catturare un signore della guerra, gli Stati Uniti furono tra le potenze che impedirono una robusta risposta delle Nazioni Unite in Ruanda. Nonostante i rapporti allarmanti ricevuti dal consiglio nel 1994, si è rifiutato di rispondere mentre si stima che ottocentomila persone siano state uccise in un genocidio commesso contro l’etnia Tutsi.

Le Nazioni Unite hanno anche subito umilianti sconfitte nei Balcani, dove le forze di pace sono state usate come scudi umani nell’assedio di Sarajevo e non sono riuscite a proteggere dal massacro i civili nella zona sicura designata di Srebrenica. Gli esperti dicono che queste missioni sono state minate da problemi logistici e politici, tra cui mandati confusi, risorse inadeguate e interessi campanilistici delle grandi potenze.

I mandati di peacekeeping continuano ad essere esaminati per la loro portata, i costi e i casi in cui gli stessi peacekeepers hanno commesso abusi. Un’autovalutazione del 2000, commissionata da Annan e guidata dal veterano inviato Lakhdar Brahimi, ha detto che le Nazioni Unite hanno “ripetutamente fallito” e continueranno a farlo senza un “significativo cambiamento istituzionale e un maggiore sostegno finanziario”. Nel 2016, un’indagine ha rivelato una serie di aggressioni sessuali nella Repubblica Centrafricana, dove almeno venticinque minori sono stati abusati da quarantuno soldati di pace del Burundi e del Gabon. I peacekeepers dispiegati ad Haiti hanno affrontato intense critiche per il diffuso sfruttamento sessuale, così come per aver scatenato un’epidemia di colera che ha ucciso migliaia di persone dal 2010.

Tuttavia, molti esperti dicono che il bilancio complessivo delle Nazioni Unite è relativamente forte: studi recenti hanno scoperto che, in generale, il mantenimento della pace delle Nazioni Unite impedisce la ripresa della violenza in scenari postbellici.

Quali sono le prospettive di riforma?

Una riforma sostanziale è vista come remota perché modificare la Carta delle Nazioni Unite richiede un voto affermativo e la ratifica interna di due terzi degli stati membri delle Nazioni Unite. Questo include tutti i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, che difficilmente prenderanno misure che limiterebbero la loro influenza. Mentre c’è un ampio accordo tra i membri dell’ONU sul fatto che la composizione del Consiglio di Sicurezza è superata, ognuna delle varie proposte di riforma lascia inevitabilmente alcuni aspiranti alienati. Alcune proposte richiedono membri permanenti aggiuntivi e altre una nuova classe di seggi eletti che hanno la possibilità di essere rinnovati. In assenza di una riforma della carta, gli stati più piccoli hanno invocato cambiamenti procedurali, tra cui una maggiore trasparenza e consultazioni più strette con i paesi che contribuiscono alle truppe.