Se Bill Clinton ha “inalato” quando provava la marijuana da studente universitario è stato il punto più vicino all’ultima campagna presidenziale ad affrontare la questione della droga. Quella attuale, tuttavia, potrebbe essere molto diversa. Per il quarto anno consecutivo, un sondaggio nazionale sostenuto a livello federale sugli studenti americani delle scuole secondarie da parte dell’Università del Michigan ha indicato un aumento dell’uso di droga. Dopo un decennio o più in cui l’uso di droghe era in calo, i repubblicani daranno sicuramente la colpa delle cattive notizie al presidente Clinton e lo assaliranno per non aver portato avanti la posizione di alto profilo delle amministrazioni Bush e Reagan contro la droga. Quanto grande diventi questo problema è meno certo, ma se la tendenza preoccupante nell’uso di droga tra gli adolescenti continua, il dibattito pubblico su come meglio rispondere al problema della droga chiaramente non finirà con le elezioni. Infatti, la preoccupazione sta già aumentando che la grande ondata di adolescenti – il gruppo più a rischio di drogarsi – che si verificherà intorno alla fine del secolo sarà accompagnata da una nuova impennata nell’uso di droghe.
Come in passato, alcuni osservatori vedranno senza dubbio la soluzione in sanzioni molto più severe per scoraggiare sia i fornitori che i consumatori di sostanze psicoattive illecite. Altri sosterranno che la risposta non sta in una maggiore applicazione della legge e in sanzioni più severe, ma in meno. In particolare, essi sosterranno che l’edificio di leggi nazionali e convenzioni internazionali che collettivamente proibiscono la produzione, la vendita e il consumo di una vasta gamma di droghe per qualsiasi cosa che non sia per scopi medici o scientifici si è dimostrato fisicamente dannoso, socialmente divisivo, proibitivamente costoso, e in definitiva controproducente nel generare gli stessi incentivi che perpetuano un violento mercato nero di droghe illecite. Essi concluderanno, inoltre, che l’unico passo logico che gli Stati Uniti dovrebbero fare è quello di “legalizzare” le droghe – in sostanza abrogare e smantellare le attuali leggi sulle droghe e i meccanismi di applicazione, più o meno nello stesso modo in cui l’America abbandonò il suo breve esperimento con il proibizionismo sull’alcool negli anni ’20.
Anche se l’alternativa della legalizzazione emerge tipicamente quando l’ansia del pubblico per le droghe e la disperazione per le politiche esistenti sono al loro massimo, non sembra mai scivolare fuori dallo schermo radar dei media per molto tempo. Incidenti periodici – come la morte indotta dall’eroina di una giovane coppia benestante di New York City nel 1995 o l’osservazione del 1993 dell’allora Surgeon General Jocelyn Elders che la legalizzazione potrebbe essere benefica e dovrebbe essere studiata – lo assicurano. La prominenza di molti di coloro che in vari momenti hanno sostenuto la causa della legalizzazione – come William F. Buckley, Jr, Milton Friedman e George Shultz – aiuta anche. Ma ogni volta che la questione della legalizzazione si pone, gli stessi argomenti pro e contro vengono rispolverati e tirati fuori, lasciandoci senza una comprensione più chiara di ciò che potrebbe comportare e quali potrebbero essere gli effetti.
Come sarà chiaro, la legalizzazione delle droghe non è un’opzione di politica pubblica che si presta a un dibattito semplicistico o superficiale. Richiede la dissezione e l’esame di un ordine che è stato notevolmente assente nonostante l’attenzione che perennemente riceve. Al di là della discussione di alcune proposte molto genericamente definite, non c’è stata una valutazione dettagliata del significato operativo della legalizzazione. Non esiste nemmeno un lessico di termini comunemente accettato che permetta uno scambio intellettualmente rigoroso. La legalizzazione, di conseguenza, è arrivata a significare cose diverse per persone diverse. Alcuni, per esempio, usano la legalizzazione in modo intercambiabile con “decriminalizzazione”, che di solito si riferisce alla rimozione delle sanzioni penali per il possesso di piccole quantità di droga per uso personale. Altri equiparano la legalizzazione, almeno implicitamente, alla completa deregolamentazione, mancando nel processo di riconoscere la misura in cui le droghe attualmente disponibili legalmente sono soggette a severi controlli.
Purtroppo, il governo degli Stati Uniti, inclusa l’amministrazione Clinton, ha fatto poco per migliorare il dibattito. Anche se ha costantemente rifiutato qualsiasi ritiro dalla proibizione, la sua posizione non è stata evidentemente basata su un’indagine approfondita dei potenziali costi e benefici. La convinzione che la legalizzazione porterebbe ad un immediato e drammatico aumento dell’uso di droga è considerata così evidente da non richiedere ulteriori studi. Ma se questa è effettivamente la probabile conclusione di qualsiasi studio, cosa c’è da temere a parte la critica che una quantità relativamente piccola di denaro dei contribuenti sia stata sprecata per dimostrare ciò che tutti avevano creduto all’inizio? Un tale risultato non aiuterebbe in ogni caso a giustificare la continuazione delle politiche esistenti e a mettere a tacere in modo convincente coloro – che certamente non sono mai più di una piccola minoranza – che chiedono la legalizzazione? Non solo dissuaderebbe la gente dal fare il tipo di affermazioni casuali, se non addirittura frivole, sia a favore che contro, che hanno permeato i precedenti dibattiti sulla legalizzazione, ma potrebbe anche stimolare una valutazione più ampia e ugualmente critica degli attuali programmi e priorità del controllo della droga negli Stati Uniti.
Prima fai le domande giuste
Molti argomenti sembrano rendere la legalizzazione un’alternativa convincente alle attuali politiche proibizioniste. Oltre a minare gli incentivi del mercato nero a produrre e vendere droghe, la legalizzazione potrebbe eliminare o almeno ridurre significativamente gli stessi problemi che causano la maggiore preoccupazione pubblica: il crimine, la corruzione e la violenza che accompagnano il funzionamento dei mercati di droghe illecite. Presumibilmente diminuirebbe anche il danno causato dall’assenza di controlli di qualità sulle droghe illecite e rallenterebbe la diffusione di malattie infettive dovute alla condivisione degli aghi e ad altre pratiche non igieniche. Inoltre, i governi potrebbero abbandonare il costoso e in gran parte futile sforzo di sopprimere l’offerta di droghe illecite e incarcerare i trasgressori, spendendo il denaro così risparmiato per educare la gente a non prendere droghe e curare quelli che diventano dipendenti.
Tuttavia, quello che è tipicamente dipinto come un processo abbastanza semplice di eliminare i controlli proibizionistici per raccogliere questi presunti benefici, in realtà comporterebbe l’affrontare un insieme estremamente complesso di questioni normative. Come per la maggior parte, se non tutti i beni forniti privatamente e pubblicamente, le questioni normative chiave riguardano la natura delle droghe legalmente disponibili, i termini della loro fornitura, e i termini del loro consumo (vedi pagina 21).
Quello che diventa immediatamente evidente da una revisione anche casuale di queste questioni – e la lista presentata qui non è affatto esaustiva – è che c’è una gamma enorme di permutazioni normative per ogni droga. Fino a quando tutte le principali alternative sono chiaramente esposte in dettaglio ragionevole, tuttavia, i potenziali costi e benefici di ciascuno non possono iniziare ad essere valutati in modo responsabile. Questo punto fondamentale può essere illustrato rispetto alle due domande centrali che più probabilmente influenzano l’opinione pubblica. Cosa accadrebbe al consumo di droga sotto regimi normativi più permissivi? E cosa succederebbe al crimine?
Rilasciare la disponibilità di sostanze psicoattive che non sono già disponibili in commercio, gli oppositori tipicamente sostengono, porterebbe ad un immediato e sostanziale aumento del consumo. Per sostenere la loro affermazione, indicano la prevalenza della dipendenza da oppio, eroina e cocaina in vari paesi prima che i controlli internazionali entrassero in vigore, l’aumento del consumo di alcol dopo l’abrogazione del Volstead Act negli Stati Uniti, e gli studi che mostrano tassi di abuso più elevati tra i professionisti medici con un maggiore accesso ai farmaci da prescrizione. Senza spiegare la base dei loro calcoli, alcuni hanno previsto aumenti drammatici nel numero di persone che assumono droghe e diventano dipendenti. Questi aumenti si tradurrebbero in considerevoli costi diretti e indiretti per la società, compresa una maggiore spesa per la salute pubblica come risultato di overdose di droga, deformità fetali, e altre disavventure legate alla droga come gli incidenti automobilistici; perdita di produttività dovuta all’assenteismo dei lavoratori e agli incidenti sul lavoro; e più violenza indotta dalla droga, abusi sui bambini, e altri crimini, per non parlare del deterioramento dell’istruzione.
I sostenitori della legalizzazione ammettono che il consumo probabilmente aumenterebbe, ma controbattono che non è assiomatico che l’aumento sarebbe molto grande o durerebbe molto a lungo, specialmente se la legalizzazione fosse accompagnata da adeguati programmi di educazione pubblica. Anch’essi citano prove storiche per sostenere le loro affermazioni, notando che il consumo di oppio, eroina e cocaina aveva già iniziato a diminuire prima che il proibizionismo entrasse in vigore, che il consumo di alcol non è aumentato improvvisamente dopo che il proibizionismo è stato eliminato, e che la decriminalizzazione dell’uso della cannabis in 11 stati americani negli anni ’70 non ha precipitato un drammatico aumento del suo consumo. Alcuni sottolineano anche la vendita legale di prodotti di cannabis attraverso punti vendita regolamentati nei Paesi Bassi, che non sembra aver incrementato significativamente il consumo da parte dei cittadini olandesi. I sondaggi dell’opinione pubblica che mostrano che la maggior parte degli americani non si precipiterebbe a provare droghe fino ad allora proibite che diventassero improvvisamente disponibili, sono anche usati per sostenere il caso dei pro-legalizzazione.
Nessuno dei due argomenti è particolarmente rassicurante. L’evidenza storica è ambigua nel migliore dei casi, anche assumendo che l’esperienza di un’epoca sia rilevante per un’altra. Estrapolare i risultati dei passi politici in un paese ad un altro con diversi valori socioculturali si scontra con lo stesso problema. Allo stesso modo, negli Stati Uniti l’effetto della decriminalizzazione a livello statale deve essere visto all’interno del contesto generale del proibizionismo federale continuato. E i sondaggi d’opinione sono noti per essere inaffidabili.
Più precisamente, finché la natura del presunto regime normativo non è specificata, tali discussioni sono futili. Sarebbe sorprendente, per esempio, se il consumo delle droghe legalizzate non aumentasse se diventassero commercialmente disponibili come lo sono oggi l’alcool e il tabacco, con confezioni sofisticate, marketing e pubblicità. Ma regimi più restrittivi potrebbero vedere risultati molto diversi. In ogni caso, il rischio di un maggior consumo di droghe potrebbe essere accettabile se la legalizzazione potesse ridurre drasticamente, se non eliminare del tutto, il crimine associato al mercato nero delle droghe illecite, rendendo anche più sicure alcune forme di consumo di droga. Anche qui, ci sono affermazioni controverse.
I sostenitori di regimi più permissivi dubitano che l’attività del mercato nero e i problemi associati scomparirebbero o addirittura diminuirebbero molto. Ma, come prima, affrontare questa questione richiede di conoscere le specifiche del regime normativo, specialmente i termini di fornitura. Se le droghe sono vendute apertamente su base commerciale e i prezzi sono vicini ai costi di produzione e distribuzione, le opportunità di sottoquotazione illecita sembrerebbero essere piuttosto piccole. Sotto un regime più restrittivo, come i punti vendita controllati dal governo o gli schemi di prescrizione medica, è più probabile che le fonti illecite di approvvigionamento rimangano o si evolvano per soddisfare la domanda legalmente insoddisfatta. In breve, il desiderio di controllare l’accesso al consumo di droga deve essere bilanciato con le opportunità del mercato nero che sorgerebbero. I regimi che rischiano un mercato nero continuo richiedono più domande – sul funzionamento del nuovo mercato nero nel tempo, se è probabile che sia più benigno di quelli esistenti, e più in generale se il trade-off con altri benefici rende ancora lo sforzo utile.
Il caso più ovvio è la regolamentazione dell’accesso alla droga da parte di adolescenti e giovani adulti. Sotto qualsiasi regime, è difficile immaginare che le droghe che ora sono proibite diventino più facilmente disponibili di quanto lo siano oggi l’alcol e il tabacco. Emergerebbe un mercato nero delle droghe per gli adolescenti, o il regime di regolamentazione sarebbe così imperfetto come quello attuale per l’alcol e il tabacco? Una risposta affermativa all’una o all’altra domanda diminuirebbe l’attrattiva della legalizzazione.
Che dire delle ripercussioni internazionali?
Non sorprende che anche le più ampie ramificazioni internazionali della legalizzazione delle droghe siano passate in gran parte sotto silenzio. Anche qui rimane una lunga serie di domande da affrontare. Dato il ruolo di lunga data degli Stati Uniti come principale sponsor delle misure internazionali di controllo delle droghe, come influenzerebbe gli altri paesi la decisione di muoversi verso la legalizzazione delle droghe? Cosa ne sarebbe dell’ampio regime di convenzioni multilaterali e accordi bilaterali? Ogni nazione dovrebbe conformarsi ad un nuovo insieme di regole? Se no, cosa accadrebbe? I paesi più permissivi sarebbero improvvisamente sommersi dalle droghe e dai consumatori di droga, o i trafficanti si concentrerebbero sui paesi dove le restrizioni più severe mantengono i profitti più alti? Questa non è una domanda astratta. La politica liberale sulle droghe dei Paesi Bassi ha attratto un afflusso di “turisti della droga” dai paesi vicini, come ha fatto la città di Zurigo in seguito all’esperimento, ora abbandonato, di permettere ad un mercato aperto della droga di operare in quello che è diventato noto come “Needle Park”. E mentre è concepibile che i paesi ricchi potrebbero attenuare le conseguenze peggiori della legalizzazione delle droghe attraverso ampi programmi pubblici di prevenzione e trattamento delle droghe, che dire dei paesi più poveri?
Infine, cosa accadrebbe ai principali fornitori di droghe illecite se le restrizioni sulla vendita commerciale di queste droghe fossero eliminate in alcuni o in tutti i mercati principali? Le organizzazioni di trafficanti si adatterebbero e diventerebbero imprese legali o si rivolgerebbero ad altre imprese illecite? Cosa accadrebbe ai paesi di origine? Ne beneficerebbero o nuovi produttori e fabbricanti spunterebbero improvvisamente altrove? Queste domande non sono state nemmeno poste in modo sistematico, e tanto meno studiate seriamente.
Incertezze irriducibili
Anche se una maggiore precisione nella definizione di regimi normativi più permissivi è fondamentale per valutare i loro potenziali costi e benefici, non risolverà le incertezze che esistono. Solo l’implementazione lo farà. Poiché la sperimentazione su piccola scala (assumendo il consenso di una particolare località ad essere una cavia) inviterebbe inevitabilmente a lamentarsi che i risultati siano distorti o inconcludenti, l’implementazione dovrebbe presumibilmente essere diffusa, anche globale, in natura.
Tuttavia, liberarsi di quasi un secolo di proibizione quando i benefici presunti rimangono così incerti e i costi potenziali sono così alti, richiederebbe un erculeo salto di fede. Solo un deterioramento estremamente grave e diffuso dell’attuale situazione delle droghe, a livello nazionale e internazionale, è probabile che produca il consenso, sempre a livello nazionale e internazionale, che potrebbe spingere a un tale salto. Anche allora la sfida legislativa sarebbe stupenda. Il dibattito su come impostare le condizioni per il controllo dell’accesso a ciascuna di una dozzina di droghe popolari potrebbe consumare le legislature dei maggiori paesi industriali per anni.
Nulla di tutto ciò dovrebbe scoraggiare ulteriori analisi sulla legalizzazione delle droghe. In particolare, una valutazione rigorosa di una serie di ipotetici regimi di regolamentazione secondo un insieme comune di variabili chiarirebbe i loro potenziali costi, benefici e compromessi. Oltre a infondere il tanto necessario rigore in ogni ulteriore discussione sull’alternativa della legalizzazione, tale analisi potrebbe incoraggiare lo stesso livello di esame degli attuali programmi e politiche di controllo della droga. Con la situazione che sembra deteriorarsi sia negli Stati Uniti che all’estero, non c’è momento migliore per una rivalutazione fondamentale del fatto che le nostre attuali risposte a questo problema siano sufficienti per affrontare le probabili sfide future.