Heading

Wprowadzenie

Rada Bezpieczeństwa, główny organ ONZ zajmujący się zarządzaniem kryzysowym, jest uprawniona do nakładania wiążących zobowiązań na 193 państwa członkowskie ONZ w celu utrzymania pokoju. Pięciu stałych i dziesięciu wybieranych członków Rady spotyka się regularnie w celu oceny zagrożeń dla bezpieczeństwa międzynarodowego, zajmując się takimi kwestiami, jak wojny domowe, klęski żywiołowe, kontrola zbrojeń i terroryzm.

Strukturalnie, rada pozostaje w dużej mierze niezmieniona od jej założenia w 1946 roku, wywołując odwieczną debatę wśród członków na temat potrzeby reform. W ostatnich latach sprzeczne interesy członków często utrudniały zdolność Rady do reagowania na poważne konflikty i kryzysy, takie jak wojna domowa w Syrii, aneksja Krymu przez Rosję czy pandemia koronawirusa.

Jaka jest struktura Rady Bezpieczeństwa?

Więcej na temat:

Organizacje Narodów Zjednoczonych

Organizacje międzynarodowe

Gospodarka globalna

Rada Bezpieczeństwa ma pięciu stałych członków – Chiny, Francję, Rosję, Wielką Brytanię i Stany Zjednoczone – znanych pod wspólną nazwą P5. Każdy z nich może zawetować rezolucję. Dziesięciu wybieranych członków Rady, którzy pełnią dwuletnie, nie następujące po sobie kadencje, nie ma prawa weta. Uprzywilejowany status P5 ma swoje korzenie w powstaniu Organizacji Narodów Zjednoczonych, po II wojnie światowej. Stany Zjednoczone i Związek Radziecki były zdecydowanymi zwycięzcami wojny i to one, wraz z Wielką Brytanią, kształtowały powojenny porządek polityczny. Kiedy ich plany dotyczące tego, co miało stać się Organizacją Narodów Zjednoczonych nabierały kształtu, prezydent USA Franklin D. Roosevelt nalegał na włączenie do niej Republiki Chińskiej (Tajwanu), wyobrażając sobie bezpieczeństwo międzynarodowe pod przewodnictwem „czterech światowych policjantów”. Brytyjski premier Winston Churchill widział we Francji europejski bufor przed potencjalną niemiecką lub sowiecką agresją i dlatego sponsorował jej starania o przywrócenie statusu wielkiego mocarstwa.

Członkowie P5 w różnym stopniu korzystali z prawa weta. Licząc lata, w których Związek Radziecki zajmował swoje miejsce, Rosja najczęściej korzystała z prawa weta, blokując ponad sto rezolucji od czasu powstania Rady. Stany Zjednoczone są na drugim miejscu, ostatnio używając weta w 2018 roku, aby odrzucić rezolucję potępiającą Izrael za śmierć Palestyńczyków w Strefie Gazy. Wykorzystanie weta przez Chiny wzrosło w ostatnich latach. Z kolei Francja i Wielka Brytania nie skorzystały z prawa weta od 1989 r. i opowiedziały się za tym, aby inni członkowie P5 używali go mniej.

Przewodnictwo w radzie zmienia się co miesiąc, zapewniając pewien wpływ na kształtowanie porządku obrad dziesięciu niestałym członkom, którzy są wybierani przez Zgromadzenie Ogólne ONZ większością dwóch trzecich głosów. Głównym kryterium kwalifikacyjnym jest wkład w „utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa”, często definiowany przez wkład finansowy lub oddziały w operacje pokojowe lub przywództwo w sprawach bezpieczeństwa regionalnego, które mogą pojawić się przed Radą.

Podstawowy wzgląd, „sprawiedliwy podział geograficzny”, dał początek grupom regionalnym używanym od 1965 roku w wyborach: Grupa Afrykańska ma trzy miejsca; Grupa Azji i Pacyfiku, dwa; Grupa Europy Wschodniej, jedno; Grupa Ameryki Łacińskiej i Karaibów, dwa; a Grupa Europy Zachodniej i Innych (WEOG), dwa. Każda z nich ma swoje własne zasady wyborcze. Na mocy nieformalnego porozumienia jedno miejsce arabskie przypada na przemian blokom afrykańskim i azjatyckim. Turcja i Izrael, który nigdy nie zasiadał w radzie, łączą się w kokuzę z WEOG.

Organy pomocnicze, które wspierają misję rady, obejmują komitety ad hoc ds. sankcji, walki z terroryzmem oraz broni jądrowej, biologicznej i chemicznej, a także międzynarodowe trybunały karne dla Rwandy i byłej Jugosławii. W ramach Sekretariatu ONZ, Departament Operacji Pokojowych i Departament Wsparcia Operacyjnego zarządzają operacjami w terenie. Komisja Budowania Pokoju, utworzona w 2005 r. jako repozytorium pamięci instytucjonalnej i najlepszych praktyk, pełni rolę doradczą.

Więcej na temat:

Organizacje Narodów Zjednoczonych

Organizacje międzynarodowe

Gospodarka globalna

Gospodarka globalna

Jakie są jej narzędzia zarządzania konfliktami?

Rada Bezpieczeństwa dąży do pokojowego rozwiązywania sporów międzynarodowych zgodnie z rozdziałem VI Karty Narodów Zjednoczonych, który upoważnia Radę do wezwania stron do poszukiwania rozwiązań w drodze negocjacji, arbitrażu lub innych środków pokojowych. Jeśli to się nie uda, Rozdział VII upoważnia Radę Bezpieczeństwa do podjęcia bardziej stanowczych działań, takich jak nałożenie sankcji lub zezwolenie na użycie siły „w celu utrzymania lub przywrócenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa”. Misje pokojowe są najbardziej widocznym przejawem pracy Narodów Zjednoczonych w zakresie zarządzania konfliktami; w połowie 2020 roku Rada nadzorowała trzynaście operacji na trzech kontynentach, angażując łącznie około stu tysięcy umundurowanych pracowników.

Przez rywalizację amerykańsko-radziecką Rada Bezpieczeństwa działała rzadko w ciągu czterech i pół dekady między jej utworzeniem a zakończeniem zimnej wojny. W tym czasie zezwoliła na siedemnaście operacji pokojowych. Od czasu interwencji Rosji na Ukrainie w 2014 roku, napięcia między Rosją a Francją, Wielką Brytanią i Stanami Zjednoczonymi zaogniły się, co doprowadziło do obaw, że organ ten jest mniej zdolny do rozładowywania kryzysów. Na przykład w lipcu 2015 roku Rosja zawetowała rezolucję, która stworzyłaby międzynarodowy trybunał do ścigania prorosyjskich separatystów we wschodniej Ukrainie, którzy, jak się uważa, zestrzelili samolot pasażerski malezyjskich linii lotniczych za pomocą pocisku rosyjskiej produkcji. Konflikt syryjski okazał się szczególnie trudny do opanowania, biorąc pod uwagę, że Rosja – do której czasami dołączają Chiny – kilkanaście razy wykorzystała swoje prawo weta do zablokowania rezolucji mających na celu pociągnięcie reżimu Assada do odpowiedzialności za okrucieństwa udokumentowane przez źródła ONZ. Rosja i Chiny połączyły siły w 2019 roku, aby zawetować rezolucję wzywającą do przywrócenia demokracji w Wenezueli.

Rada Bezpieczeństwa zezwoliła na pięćdziesiąt cztery operacje pokojowe w latach po zimnej wojnie, z których wiele było odpowiedzią na upadające państwa, wojny domowe lub złożone kryzysy humanitarne. W ramach bardziej zdecydowanych mandatów łączą one operacje wojskowe – w tym mniej restrykcyjne zasady zaangażowania, które pozwalają na ochronę ludności cywilnej i uchodźców – z zadaniami cywilnymi, w tym utrzymaniem porządku, pomocą wyborczą i administracją prawną. Lwia część personelu pochodzi z krajów rozwijających się.

Organizacje regionalne odgrywają coraz ważniejszą rolę w utrzymywaniu pokoju i rozwiązywaniu konfliktów, w niektórych przypadkach zachęcając Radę do działania, a w innych działając jako podwykonawcy w jej imieniu. Na przykład, Rada zezwoliła na użycie siły w Libii w 2011 roku po tym, jak Liga Arabska wezwała do ustanowienia strefy zakazu lotów, którą następnie wykonała Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO). Eksperci wskazują na zwiększoną wolę i możliwości Unii Afrykańskiej, która współpracuje z ONZ w prowadzeniu misji w Somalii i regionie Darfur w Sudanie.

Jakimi sankcjami dysponuje Rada Bezpieczeństwa?

Przepisy dotyczące sankcji zawarte w Artykule 41 Karty Narodów Zjednoczonych, uśpione przez większą część Zimnej Wojny, stały się jednym z najczęściej używanych narzędzi Rady Bezpieczeństwa. Przed upadkiem muru berlińskiego Rada Bezpieczeństwa nałożyła sankcje zaledwie dwukrotnie: w 1966 roku wprowadzono embargo handlowe wobec Rodezji Południowej (obecnie Zimbabwe), a w 1977 roku embargo na broń wobec apartheidu w Republice Południowej Afryki. Rada zaczęła regularnie stosować sankcje na początku lat 90-tych, począwszy od Iraku, byłej Jugosławii i Haiti. Do 2020 roku obowiązuje czternaście systemów sankcji Rady Bezpieczeństwa, obejmujących ponad sześćset osób i prawie trzysta podmiotów.

Po inwazji prezydenta Iraku Saddama Husajna na Kuwejt i następującej po niej wojnie w Zatoce Perskiej Organizacja Narodów Zjednoczonych nadzorowała skuteczny reżim rozbrojeniowy. Następnie Organizacja Narodów Zjednoczonych ustanowiła Program Ropa za Żywność, program sankcji, który miał zapewnić usługi humanitarne, ale był naznaczony wyzyskiem i korupcją. Niezależne śledztwo wykazało, że około dwa tysiące firm – w tym wiele z krajów P5 – zapłaciło rządowi irackiemu łapówki w wysokości prawie 2 miliardów dolarów.

Tzw. inteligentne sankcje pojawiły się w połowie lat 90. jako alternatywa dla tego, co Sekretarz Generalny Kofi Annan nazwał „tępym narzędziem” zastosowanym w Iraku, a które było wymierzone w konkretne sprawy gospodarcze i polityczne oraz konkretne osoby uznane za zagrożenie dla bezpieczeństwa międzynarodowego. Systemy certyfikatów pochodzenia ograniczyły handel tzw. krwawymi diamentami, które finansują kilka wojen domowych, na przykład. Embarga na broń, zakazy podróżowania, zamrożenie aktywów i zakazy importu/eksportu poszczególnych towarów, a nie kompleksowe embarga, są obecnie normą.

Ale ukierunkowane sankcje wywołały własne obawy dotyczące praw człowieka. Aby zostać usuniętym z czarnej listy, osoby, podmioty i produkty – często mające podwójne zastosowanie, takie jak rolnictwo lub medycyna – wymagają pozytywnego głosowania w komitetach sankcji, w których reprezentowani są wszyscy członkowie Rady Bezpieczeństwa.

Jaką rolę odgrywa Rada Bezpieczeństwa w autoryzowaniu sił zbrojnych?

Na mocy Karty Narodów Zjednoczonych członkowie mogą użyć siły tylko w samoobronie lub po uzyskaniu autoryzacji Rady. Jednak członkowie i koalicje państw często używały siły militarnej poza tymi kontekstami.

Siedemdziesięcioośmiodniowa wojna powietrzna NATO w Kosowie jest najczęściej cytowanym przypadkiem argumentacji za legalnością interwencji humanitarnych bez autoryzacji Rady Bezpieczeństwa. Po tym, jak Rosja zasygnalizowała, że zablokuje autoryzację w Radzie, siły NATO rozpoczęły kampanię bombardowań w celu ochrony kosowskich Albańczyków przed czystkami etnicznymi dokonywanymi przez Serbów w pozostałej części Jugosławii. Niezależna komisja uczonych uznała później tę interwencję za „nielegalną, ale zgodną z prawem”

Wyłonienie się na początku XXI wieku odpowiedzialności za ochronę (responsibility to protect – R2P) wydawało się uzasadniać użycie siły poza autoryzacją Rady Bezpieczeństwa poprzez zakwalifikowanie zasady nieingerencji w sprawy suwerenne. Doktryna ta, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 2005 roku, zakłada, że państwa mają obowiązek chronić swoją ludność przed zbrodniami przeciwko ludzkości; społeczność międzynarodowa ma obowiązek użyć pokojowych środków do ochrony zagrożonej ludności; a gdy państwo „w oczywisty sposób nie wywiązuje się” ze swoich obowiązków, należy wspólnie podjąć środki przymusu.

Kolejne administracje amerykańskie argumentowały, że interwencja humanitarna może być uzasadniona przy wsparciu organizacji regionalnych lub „koalicji chętnych”. Jednak Sekretarz Generalny Ban Ki-moon odrzucił to stanowisko w 2008 roku, mówiąc: „Odpowiedzialność za ochronę nie zmienia, a wręcz wzmacnia prawne zobowiązania państw członkowskich do powstrzymania się od użycia siły z wyjątkiem przypadków zgodnych z Kartą.” Debata ta odżyła w okresie poprzedzającym interwencję NATO w Libii w 2011 r. i trwa nadal w związku z trwającą w Syrii wojną domową.

Jakiej krytyce poddawana jest Rada Bezpieczeństwa?

Wielu krytyków, w tym państwa członkowskie z krajów rozwijających się, zarzuca, że struktura Rady nie odzwierciedla obecnych realiów geopolitycznych. Rada została rozszerzona z sześciu wybieranych członków do dziesięciu w 1965 roku, a w 1971 roku Chińska Republika Ludowa zajęła stałe miejsce zajmowane wcześniej przez Republikę Chińską (Tajwan). Od tego czasu skład ciała pozostaje niezmieniony.

Potęgi regionalne, takie jak Brazylia, Niemcy, Indie, Japonia, Nigeria i RPA starały się powiększyć radę lub zapewnić sobie stałe miejsce. Inni wzywali Francję do oddania swojego stałego miejsca Unii Europejskiej w następstwie Brexitu, zwłaszcza po tym, jak Francja i Niemcy zdecydowały się dzielić prezydencję w radzie przez dwa miesiące w 2019 roku. Debata na temat rozszerzenia jest często przedstawiana jako kompromis pomiędzy legitymizacją a skutecznością. Arabia Saudyjska podjęła bezprecedensowy krok odmowy przyznania miejsca w Radzie Bezpieczeństwa w październiku 2013 r., ogłaszając dzień po tym, jak została wybrana na kadencję 2014-2015, że nie będzie służyć w przypadku braku reformy instytucjonalnej.

Inni krytycy obejmują zwolenników R2P, którzy twierdzą, że weto daje nadmierną deferencję interesom politycznym P5, co prowadzi do bezczynności w obliczu masowych okrucieństw. Zeid Ra’ad al-Hussein, szef ONZ ds. praw człowieka w latach 2014-2018, wielokrotnie krytykował ogromną władzę państw członkowskich dysponujących wetem, ostrzegając, że bez zmian instytucjonalnych ONZ może upaść. Ale nie tylko członkowie P5 wykazują niechęć do użycia siły. Aspiranci do statusu stałego członka, w tym Brazylia, Niemcy i Indie, generalnie sprzeciwiają się interwencjom jako naruszeniom suwerenności. Podczas gdy zwolennicy R2P krytykują Radę Bezpieczeństwa i jej członków za brak woli politycznej, inni kwestionują zdolność Organizacji Narodów Zjednoczonych do zarządzania konfliktami, często powołując się na kryzysy pokojowe z lat 90-tych w Somalii, byłej Jugosławii i Rwandzie.

W cieniu doświadczeń z 1993 roku w Somalii, gdzie osiemnastu amerykańskich strażników wojskowych zginęło podczas próby schwytania watażki, Stany Zjednoczone były jedną z potęg, które nie dopuściły do zdecydowanej reakcji ONZ w Rwandzie. Pomimo alarmujących raportów otrzymanych przez Radę w 1994 roku, odmówiła ona reakcji, gdy około osiemset tysięcy ludzi zostało zabitych w ludobójstwie popełnionym na etnicznych Tutsi.

Narodowa Organizacja Narodów Zjednoczonych poniosła również upokarzające porażki na Bałkanach, gdzie siły pokojowe zostały wykorzystane jako żywe tarcze w oblężeniu Sarajewa i nie udało im się ochronić przed masakrą cywilów w wyznaczonym bezpiecznym obszarze Srebrenicy. Eksperci twierdzą, że misje te zostały osłabione przez problemy logistyczne i polityczne, w tym niejasne mandaty, niewystarczające środki i zaściankowe interesy głównych mocarstw.

Mandaty pokojowe są nadal analizowane pod kątem ich zakresu, kosztów i przypadków, w których siły pokojowe dopuściły się nadużyć. W samoocenie z 2000 roku, zleconej przez Annana i prowadzonej przez weterana Lakhdara Brahimiego, stwierdzono, że Organizacja Narodów Zjednoczonych „wielokrotnie zawiodła” i nadal będzie to czynić, jeśli nie zostaną wprowadzone „znaczące zmiany instytucjonalne i zwiększone wsparcie finansowe”. W 2016 roku śledztwo ujawniło serię napaści seksualnych w Republice Środkowoafrykańskiej, gdzie co najmniej dwudziestu pięciu nieletnich było wykorzystywanych przez czterdziestu jeden żołnierzy sił pokojowych z Burundi i Gabonu. Siły pokojowe rozmieszczone na Haiti spotkały się z ostrą krytyką za powszechne wykorzystywanie seksualne, jak również za wywołanie epidemii cholery, która od 2010 roku zabiła tysiące osób.

Jednakże wielu ekspertów twierdzi, że ogólne osiągnięcia Organizacji Narodów Zjednoczonych są stosunkowo dobre: ostatnie badania wykazały, że ogólnie rzecz biorąc, utrzymanie pokoju przez ONZ zapobiega wznowieniu przemocy w scenariuszach pokonfliktowych.

Jakie są perspektywy reformy?

Substancjalna reforma jest postrzegana jako odległa, ponieważ zmiana Karty ONZ wymaga głosowania za i ratyfikacji przez dwie trzecie państw członkowskich ONZ. Obejmuje to wszystkich stałych członków Rady Bezpieczeństwa, którzy raczej nie podejmą działań, które ograniczyłyby ich własne wpływy. Chociaż wśród członków ONZ panuje powszechna zgoda co do tego, że skład Rady Bezpieczeństwa jest przestarzały, każda z różnych propozycji reform nieuchronnie zraża niektórych aspirantów. Niektóre propozycje wzywają do przyjęcia dodatkowych stałych członków, a inne do utworzenia nowej klasy wybieralnych miejsc z możliwością odnowienia. W przypadku braku reformy statutu, mniejsze państwa opowiadają się za zmianami proceduralnymi, w tym większą przejrzystością i ściślejszymi konsultacjami z krajami dostarczającymi wojska.