Introducción
El Consejo de Seguridad, principal órgano de gestión de crisis de las Naciones Unidas, está facultado para imponer obligaciones vinculantes a los 193 Estados miembros de la ONU para mantener la paz. Los cinco miembros permanentes y los diez elegidos del Consejo se reúnen periódicamente para evaluar las amenazas a la seguridad internacional, abordando cuestiones como las guerras civiles, las catástrofes naturales, el control de armas y el terrorismo.
Estructuralmente, el Consejo no ha cambiado prácticamente nada desde su fundación en 1946, lo que ha suscitado un eterno debate entre sus miembros sobre la necesidad de reformas. En los últimos años, los intereses contrapuestos de los miembros han obstaculizado a menudo la capacidad del consejo para responder a conflictos y crisis importantes, como la guerra civil de Siria, la anexión de Crimea por parte de Rusia y la pandemia de coronavirus.
¿Cuál es la estructura del Consejo de Seguridad?
Más información sobre:
Naciones Unidas
Organizaciones internacionales
Gobierno mundial
El Consejo de Seguridad tiene cinco miembros permanentes -China, Francia, Rusia, Reino Unido y Estados Unidos- conocidos colectivamente como los P5. Cualquiera de ellos puede vetar una resolución. Los diez miembros elegidos del Consejo, que desempeñan mandatos de dos años no consecutivos, no tienen poder de veto. El estatus privilegiado del P5 tiene sus raíces en la fundación de las Naciones Unidas, tras la Segunda Guerra Mundial. Estados Unidos y la Unión Soviética fueron los vencedores absolutos de la guerra y, junto con el Reino Unido, configuraron el orden político de la posguerra. Cuando sus planes para lo que se convertiría en las Naciones Unidas tomaron forma, el presidente estadounidense Franklin D. Roosevelt insistió en la inclusión de la República de China (Taiwán), previendo una seguridad internacional presidida por «cuatro policías mundiales». El primer ministro británico, Winston Churchill, vio en Francia un amortiguador europeo frente a posibles agresiones alemanas o soviéticas y, por ello, patrocinó su candidatura para recuperar el estatus de gran potencia.
Los miembros del P5 han ejercido el poder de veto en distintos grados. Contando los años en los que la Unión Soviética ocupaba su puesto, Rusia ha sido el país que más ha utilizado el veto, bloqueando más de cien resoluciones desde la fundación del Consejo. Estados Unidos es el segundo, utilizando el veto por última vez en 2018 para rechazar una resolución que condenaba a Israel por las muertes de palestinos en Gaza. El uso del veto por parte de China ha aumentado en los últimos años. En cambio, Francia y el Reino Unido no han ejercido su poder de veto desde 1989 y han abogado por que otros miembros del P5 lo utilicen menos.
Resumen diario de noticias
Un resumen de la evolución de las noticias mundiales con el análisis del CFR entregado a su bandeja de entrada cada mañana. La mayoría de los días de la semana.
La presidencia del Consejo rota mensualmente, asegurando cierta influencia en la agenda de sus diez miembros no permanentes, que son elegidos por dos tercios de los votos de la Asamblea General de la ONU. El principal criterio de elegibilidad es la contribución «al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales», a menudo definida por las contribuciones financieras o de tropas a las operaciones de mantenimiento de la paz o por el liderazgo en asuntos de seguridad regional que puedan presentarse ante el Consejo.
Una consideración secundaria, la «distribución geográfica equitativa», dio lugar a los grupos regionales utilizados desde 1965 en las elecciones: el Grupo Africano tiene tres puestos; el Grupo de Asia-Pacífico, dos; el Grupo de Europa Oriental, uno; el Grupo de América Latina y el Caribe, dos; y el Grupo de Europa Occidental y otros (WEOG), dos. Cada uno tiene sus propias normas electorales. Un escaño árabe se alterna entre los bloques africano y asiático por acuerdo informal. Turquía e Israel, que nunca ha formado parte del Consejo, forman parte del Grupo de Europa Occidental y Otros (WEOG).
Los órganos subsidiarios que apoyan la misión del Consejo son los comités ad hoc sobre sanciones, lucha contra el terrorismo y armas nucleares, biológicas y químicas, así como los tribunales penales internacionales para Ruanda y la antigua Yugoslavia. Dentro de la Secretaría de la ONU, el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el Departamento de Apoyo Operativo gestionan las operaciones sobre el terreno. La Comisión de Consolidación de la Paz, creada en 2005 como repositorio de la memoria institucional y de las mejores prácticas, desempeña una función consultiva.
Más información sobre:
Naciones Unidas
Organizaciones internacionales
Global
Gobierno mundial
¿Cuáles son sus herramientas para la gestión de conflictos?
El Consejo de Seguridad tiene como objetivo resolver pacíficamente las disputas internacionales de acuerdo con el Capítulo VI de la Carta de la ONU, que autoriza al Consejo a pedir a las partes que busquen soluciones a través de la negociación, el arbitraje u otros medios pacíficos. En su defecto, el Capítulo VII faculta al Consejo de Seguridad para adoptar medidas más enérgicas, como imponer sanciones o autorizar el uso de la fuerza «para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales». Las misiones de mantenimiento de la paz son la cara más visible de la labor de gestión de conflictos de las Naciones Unidas; a mediados de 2020, el Consejo supervisaba trece operaciones en tres continentes, en las que participaban un total de aproximadamente cien mil personas uniformadas.
Limitado por la rivalidad entre Estados Unidos y la Unión Soviética, el Consejo de Seguridad actuó con poca frecuencia en las cuatro décadas y media que transcurrieron entre su fundación y el final de la Guerra Fría. Durante ese tiempo, autorizó diecisiete operaciones de mantenimiento de la paz. Desde la intervención de Rusia en Ucrania en 2014, las tensiones se han disparado entre Rusia y Francia, el Reino Unido y Estados Unidos, lo que ha hecho temer que el órgano sea menos capaz de desactivar las crisis. Por ejemplo, en julio de 2015, Rusia vetó una resolución que habría creado un tribunal internacional para juzgar a los separatistas prorrusos del este de Ucrania que se cree que derribaron un avión de pasajeros de Malaysian Airlines utilizando un misil de fabricación rusa. El conflicto sirio ha demostrado ser especialmente difícil de gestionar, dado que Rusia -a veces acompañada por China- ha utilizado su poder de veto en más de una docena de ocasiones para bloquear resoluciones destinadas a responsabilizar al régimen de Assad de las atrocidades documentadas por fuentes de la ONU. Rusia y China también se unieron en 2019 para vetar una resolución que pedía la restauración de la democracia en Venezuela.
El Consejo de Seguridad ha autorizado cincuenta y cuatro operaciones de mantenimiento de la paz en los años transcurridos desde la Guerra Fría, muchas de las cuales responden a estados fallidos, guerras civiles o emergencias humanitarias complejas y se despliegan en zonas de conflicto en ausencia de alto el fuego o del consentimiento de las partes. En virtud de mandatos más enérgicos, han combinado operaciones militares -con normas de enfrentamiento menos restrictivas que permiten la protección de civiles y refugiados- con tareas civiles, como la vigilancia policial, la asistencia electoral y la administración legal. Las organizaciones regionales han desempeñado un papel cada vez más importante en el mantenimiento de la paz y la resolución de conflictos, en algunos casos impulsando al Consejo a actuar y en otros actuando como subcontratistas en su nombre. Por ejemplo, el Consejo autorizó el uso de la fuerza en Libia en 2011 después de que la Liga Árabe pidiera una zona de exclusión aérea, que luego ejecutó la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Los expertos señalan la mayor voluntad y capacidad de la Unión Africana, que se ha asociado con las Naciones Unidas para llevar a cabo misiones en Somalia y en la región sudanesa de Darfur.
¿Qué medidas de sanción tiene el Consejo de Seguridad?
Las disposiciones sobre sanciones del artículo 41 de la Carta de la ONU, inactivas durante gran parte de la Guerra Fría, se han convertido en una de las herramientas más utilizadas por el Consejo de Seguridad. El organismo sólo había impuesto sanciones en dos ocasiones antes de la caída del Muro de Berlín: en 1966, se promulgó un embargo comercial contra Rodesia del Sur (actual Zimbabue), y en 1977, un embargo de armas contra la Sudáfrica del apartheid. El Consejo comenzó a utilizar regularmente las sanciones a principios de la década de 1990, empezando por Irak, la antigua Yugoslavia y Haití. En 2020, había catorce regímenes de sanciones del Consejo de Seguridad, que incluían a más de seiscientas personas y casi trescientas entidades.
Después de la invasión de Kuwait por parte del presidente iraquí Saddam Hussein y la posterior Guerra del Golfo, las Naciones Unidas supervisaron un régimen de desarme eficaz. Posteriormente, las Naciones Unidas establecieron el Programa Petróleo por Alimentos, un programa de sanciones que pretendía garantizar los servicios humanitarios, pero que se vio empañado por la explotación y la corrupción. Una investigación independiente descubrió que unas dos mil empresas -muchas de ellas con sede en países del P5- pagaron sobornos por un total de casi 2.000 millones de dólares al gobierno iraquí.
Las denominadas sanciones inteligentes surgieron a mediados de la década de los noventa como alternativa a lo que el Secretario General Kofi Annan denominó el «instrumento contundente» empleado en Irak, dirigiéndose a asuntos económicos y políticos discretos y a personas concretas consideradas una amenaza para la seguridad internacional. Los regímenes de certificado de origen han restringido el comercio de los llamados diamantes de sangre que financian varias guerras civiles, por ejemplo. Los embargos de armas, las prohibiciones de viajar, la congelación de activos y las prohibiciones de importación y exportación de productos concretos, en lugar de embargos generales, son ahora la norma.
Pero las sanciones selectivas han suscitado sus propios problemas en materia de derechos humanos. Para ser retirados de la lista, las personas, entidades y artículos incluidos en ella -a menudo con doble uso, como aplicaciones agrícolas o medicinales- requieren el voto afirmativo de los comités de sanciones, en los que están representados todos los miembros del Consejo de Seguridad.
¿Qué papel desempeña en la autorización de la fuerza militar?
En virtud de la Carta de la ONU, los miembros sólo pueden utilizar la fuerza en defensa propia o cuando hayan obtenido la autorización del Consejo. Sin embargo, los miembros y las coaliciones de países han utilizado a menudo la fuerza militar fuera de estos contextos.
La guerra aérea de setenta y ocho días de la OTAN en Kosovo es el caso más citado para argumentar la legitimidad de las intervenciones humanitarias que carecen de autorización del Consejo de Seguridad. Después de que Rusia indicara que bloquearía la autorización en el Consejo, las fuerzas de la OTAN emprendieron una campaña de bombardeos para proteger a los albaneses kosovares de la limpieza étnica llevada a cabo por los serbios en la antigua Yugoslavia. Más tarde, una comisión independiente de expertos consideró que la intervención era «ilegal pero legítima»
La aparición de la responsabilidad de proteger (R2P) a principios de la década de 2000 pareció justificar el uso de la fuerza al margen de la autorización del Consejo de Seguridad, al matizar el principio de no injerencia en asuntos soberanos. La doctrina, adoptada por la Asamblea General de la ONU en 2005, estipula que los Estados tienen la responsabilidad de proteger a sus poblaciones de los crímenes contra la humanidad; la comunidad internacional tiene la responsabilidad de utilizar medios pacíficos para proteger a las poblaciones amenazadas; y cuando un Estado «incumple manifiestamente» sus responsabilidades, deben adoptarse colectivamente medidas coercitivas.
Las sucesivas administraciones estadounidenses han argumentado que la intervención humanitaria puede ser legítima con el respaldo de organizaciones regionales o «coaliciones de voluntarios». Pero el Secretario General Ban Ki-moon rechazó esta postura en 2008, afirmando que «la responsabilidad de proteger no altera, sino que refuerza, las obligaciones legales de los Estados miembros de abstenerse de usar la fuerza salvo de conformidad con la Carta.» Este debate se reavivó en el período previo a la intervención en Libia liderada por la OTAN en 2011 y continúa con la actual guerra civil siria.
¿Qué críticas ha recibido el Consejo de Seguridad?
Muchos críticos, incluidos los Estados miembros del mundo en desarrollo, acusan a la estructura del Consejo de no reflejar las realidades geopolíticas actuales. El Consejo se amplió de seis a diez miembros elegidos en 1965 y, en 1971, la República Popular China ocupó el puesto permanente que antes ocupaba la República de China (Taiwán). Desde entonces, la composición del organismo no ha cambiado.
Potencias regionales como Brasil, Alemania, India, Japón, Nigeria y Sudáfrica han tratado de ampliar el consejo o de conseguir sus propios puestos permanentes. Otros han pedido que Francia ceda su asiento permanente a la Unión Europea tras el Brexit, especialmente después de que Francia y Alemania decidieran compartir la presidencia del consejo durante dos meses en 2019. El debate sobre la ampliación se enmarca a menudo en una disyuntiva entre legitimidad y eficacia. Arabia Saudí dio el paso sin precedentes de rechazar un puesto en el Consejo de Seguridad en octubre de 2013, anunciando un día después de ser elegida para un mandato 2014-2015 que no lo ocuparía si no se producía una reforma institucional.
Otros críticos son los defensores de la RdP, que dicen que el veto da una deferencia indebida a los intereses políticos del P5, lo que lleva a la inacción frente a las atrocidades masivas. Zeid Ra’ad al-Hussein, jefe de derechos humanos de la ONU entre 2014 y 2018, criticó en repetidas ocasiones el enorme poder de los Estados miembros con derecho a veto, y advirtió que, sin un cambio institucional, las Naciones Unidas podrían colapsar. Pero no sólo los miembros del P5 han demostrado su reticencia a usar la fuerza. Los aspirantes a miembros permanentes, como Brasil, Alemania e India, se han opuesto en general a las intervenciones por considerarlas violaciones de la soberanía. Mientras que los defensores de la RdP critican al Consejo de Seguridad y a sus miembros por su falta de voluntad política, otros cuestionan la capacidad de gestión de conflictos de las Naciones Unidas, citando a menudo las crisis de mantenimiento de la paz de los años noventa en Somalia, la antigua Yugoslavia y Ruanda.
A la sombra de su experiencia de 1993 en Somalia, en la que dieciocho Rangers del ejército estadounidense murieron en un intento de capturar a un señor de la guerra, Estados Unidos estuvo entre las potencias que impidieron una respuesta contundente de la ONU en Ruanda. A pesar de los alarmantes informes recibidos por el consejo en 1994, éste se negó a responder mientras se calcula que ochocientas mil personas fueron asesinadas en un genocidio cometido contra la etnia tutsi.
Las Naciones Unidas también sufrieron humillantes derrotas en los Balcanes, donde las fuerzas de paz fueron utilizadas como escudos humanos en el asedio de Sarajevo y no protegieron de la masacre a los civiles en la zona designada como segura de Srebrenica. Los expertos afirman que estas misiones se vieron perjudicadas por problemas logísticos y políticos, como mandatos confusos, recursos inadecuados y los intereses parroquiales de las principales potencias.
Los mandatos de mantenimiento de la paz siguen siendo examinados por su alcance, su coste y los casos en los que las propias fuerzas de paz han cometido abusos. Una autoevaluación del año 2000, encargada por Annan y dirigida por el veterano enviado Lakhdar Brahimi, dijo que las Naciones Unidas habían «fracasado repetidamente» y que seguirían haciéndolo si no se producía «un cambio institucional significativo y un mayor apoyo financiero.» En 2016, una investigación reveló una serie de agresiones sexuales en la República Centroafricana, donde al menos veinticinco menores fueron abusados por cuarenta y un soldados de mantenimiento de la paz de Burundi y Gabón. El personal de mantenimiento de la paz desplegado en Haití se ha enfrentado a intensas críticas por la explotación sexual generalizada, así como por desencadenar un brote de cólera que ha matado a miles de personas desde 2010.
Sin embargo, muchos expertos afirman que el historial general de las Naciones Unidas es relativamente sólido: estudios recientes han constatado que, en general, el mantenimiento de la paz de la ONU evita la reanudación de la violencia en escenarios posteriores a un conflicto.
¿Cuáles son las perspectivas de reforma?
La reforma sustancial se considera remota porque la modificación de la Carta de la ONU requiere un voto afirmativo y la ratificación interna de dos tercios de los Estados miembros de la ONU. Esto incluye a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que es poco probable que tomen medidas que frenen su propia influencia. Aunque existe un amplio acuerdo entre los miembros de la ONU en que la composición del Consejo de Seguridad está anticuada, cada una de las diversas propuestas de reforma deja inevitablemente a algunos aspirantes alienados. Algunas propuestas reclaman miembros permanentes adicionales y otras una nueva clase de puestos elegidos con posibilidad de renovación. A falta de una reforma de la Carta, los Estados más pequeños han abogado por cambios de procedimiento, como una mayor transparencia y consultas más estrechas con los países que aportan tropas.