L’interdiction faite aux officiers de recevoir un cadeau ou un émolument est essentiellement une règle anti-corruption visant à empêcher l’influence d’une puissance étrangère. Lors de la Convention de ratification de la Virginie, Edmund Randolph, un délégué à la Convention constitutionnelle, a identifié la clause comme une « disposition clé contre le danger… que le président reçoive des émoluments de puissances étrangères. »
Le Bureau des conseillers juridiques du ministère de la Justice a opiné que
le langage de la clause sur les émoluments est à la fois large et sans réserve. Voir 49 Comp. Gen. 819, 821 (1970) (les « rédacteurs ont voulu que l’interdiction ait la portée et l’applicabilité les plus larges possibles »). Elle interdit aux personnes occupant des postes de profit ou de confiance aux États-Unis d’accepter « tout cadeau, émolument, charge ou titre, de quelque nature que ce soit » de « tout … État étranger », à moins que le Congrès n’y consente. U.S. Const, art. I, § 9, cl. 8 (accentuation ajoutée) . . . La décision d’autoriser ou non des exceptions qui nuancent l’interdiction absolue de la Clause ou qui tempèrent la rigueur qu’elle peut entraîner est textuellement confiée au Congrès, qui peut donner son consentement à l’acceptation de fonctions ou d’émoluments autrement interdits par la Clause.
Le mot « émolument » a un sens large. À l’époque de la fondation, il signifiait » profit « , » bénéfice » ou » avantage » de toute sorte. En raison de la nature « large et sans réserve » de l’interdiction constitutionnelle, et à la lumière de la compréhension plus sophistiquée des conflits d’intérêts qui s’est développée après la présidence de Richard Nixon, la plupart des présidents modernes ont choisi d’éliminer tout risque de conflit d’intérêts qui pourrait survenir en choisissant de placer leurs actifs dans un trust aveugle. Comme l’a indiqué l’Office of Legal Counsel, la Constitution est violée lorsque le titulaire d’un « Office of Profit or Trust », comme le président, reçoit de l’argent d’un partenariat ou d’une entité similaire dans laquelle il a une participation, et que le montant qu’il reçoit est « fonction du montant payé par le gouvernement étranger ». La raison en est qu’une telle configuration permettrait à l’entité d’être « en fait un conduit pour ce gouvernement », et donc le fonctionnaire serait exposé à une possible « influence indue et corruption par le gouvernement étranger ». Le ministère de la Défense a expressément déclaré que « ce même raisonnement s’applique aux distributions des sociétés à responsabilité limitée. »
PrésidentielEdit
Traitement traditionnelEdit
Les États étrangers offrent souvent des cadeaux au président des États-Unis. Alors qu’il était président, George Washington a reçu du marquis de Lafayette un tableau et la clé de la Bastille, comme « un hommage que je dois en tant que fils à mon père adoptif ». Après avoir quitté ses fonctions, Washington a également emporté à Mount Vernon un tableau de Louis XIV qu’il avait reçu en cadeau d’un diplomate français qui avait été son assistant pendant la guerre d’indépendance américaine. Cependant, on ne sait rien des motivations de Washington, ni s’il a considéré que la clause sur les émoluments s’appliquait à l’un ou l’autre de ces cadeaux.
Les présidents post-Washington demandent traditionnellement l’autorisation du Congrès pour conserver des cadeaux. En l’absence de permission, le président dépose l’objet au Département d’État. Par exemple, Andrew Jackson a demandé la permission au Congrès de conserver une médaille d’or offerte par Simon Bolivar ; le Congrès a refusé d’accorder son consentement, et Jackson a donc déposé la médaille au Département d’État. Martin Van Buren et John Tyler ont reçu des cadeaux de l’imam de Mascate, pour lesquels ils ont reçu l’autorisation du Congrès soit de les transférer au gouvernement des États-Unis, soit de les vendre aux enchères, le produit étant dévolu au Trésor américain.
Administration TrumpModification
Politicien américain et professeur associé de droit à l’université Fordham, Zephyr Teachout a fait valoir que les vastes transactions commerciales et immobilières du président Donald Trump, notamment en ce qui concerne les agences gouvernementales dans d’autres pays, pourrait entrer dans le champ d’application de la clause, mais le professeur de droit irlandais Seth Barrett Tillman, de l’université de Maynooth en Irlande, a écrit que la restriction pourrait ne pas s’appliquer au président, en se basant sur sa lecture des exceptions possibles faites pendant l’administration de George Washington. M. Tillman a également écrit : « Afin de se prémunir contre les conflits éthiques, réels ou perçus, M. Trump devrait placer ses intérêts dans ces avoirs hors de son contrôle personnel, c’est-à-dire dans un trust aveugle géré de manière indépendante. Une telle démarche serait sage et conforme aux meilleures traditions et pratiques politiques de l’Amérique. »
Après que la Chine a provisoirement accordé 38 marques « Trump » en mars 2017, les sénateurs démocrates ont protesté contre l’acceptation des marques par Trump sans l’approbation du Congrès. En décembre 2018, des rapports ont fait état de l’Arabie saoudite qui aurait indirectement acheminé des fonds à Donald Trump par le biais d’entreprises Trump, comme ses hôtels, ce qui pourrait constituer une violation de la clause relative aux émoluments.
Le groupe Citizens for Responsibility and Ethics in Washington, dont les anciens avocats de la Maison Blanche Norm Eisen et Richard Painter, a intenté un procès contre Trump en invoquant des violations de la clause, notamment l’acceptation des marques chinoises. L’une de ces actions en justice, Blumenthal v. Trump, a été rejetée pour des raisons de qualité pour agir par la Cour d’appel des États-Unis pour le circuit du district de Columbia. Deux autres actions en justice, CREW v. Trump et D.C. and Maryland v. Trump, ont été rejetées comme étant sans objet le 25 janvier 2021, par la Cour suprême qui a annulé les décisions des tribunaux inférieurs qui allaient à l’encontre de Trump, parce qu’il n’était plus en fonction. La décision de la cour a effectivement mis fin à tous les litiges contre Trump sur la question des émoluments.
Militaires à la retraiteEdit
Selon les interprétations de la clause sur les émoluments élaborées par le contrôleur général des États-Unis et le bureau des conseillers juridiques du ministère de la Justice des États-Unis (mais qui n’ont jamais été testées devant les tribunaux), il est interdit aux militaires à la retraite de recevoir un emploi, des honoraires de consultant, des cadeaux, des frais de déplacement, des honoraires ou un salaire de gouvernements étrangers sans le consentement préalable du Congrès. Conformément à la section 908 du titre 37 du code des États-Unis, cette interdiction nécessite l’approbation préalable du secrétaire d’État et du secrétaire de la branche concernée des services armés. Les officiers militaires à la retraite ont exprimé leurs inquiétudes par le biais de l’Association des officiers à la retraite, estimant que le fait de leur appliquer la clause, mais pas aux membres de la fonction publique à la retraite, ne constitue pas une application égale de la clause, et est donc inconstitutionnel.
En 1942, le Congrès a autorisé les membres des forces armées à accepter toutes les « décorations, ordres, médailles et emblèmes » offerts par les nations alliées au cours de la Seconde Guerre mondiale ou jusqu’à un an après sa conclusion. Notamment, le général Dwight D. Eisenhower a accepté un certain nombre de titres et de récompenses en vertu de cette autorisation après la chute de l’Allemagne nazie, y compris un titre de chevalier dans le plus haut ordre de chevalerie du Danemark, l’ordre de l’Éléphant.
Le Congrès a également consenti à l’avance à la réception de gouvernements étrangers par des fonctionnaires du gouvernement des États-Unis (y compris le personnel militaire) de divers cadeaux, sous réserve de diverses conditions, dans le cadre de la loi sur les cadeaux et décorations étrangers et de la section 108A de la loi sur les échanges éducatifs et culturels mutuels, autrement connue sous le nom de loi Fulbright-Hays de 1961. En vertu de ces règles, de nombreuses décorations étrangères ont été décernées à du personnel militaire et civil américain, notamment pour des services diplomatiques ou pendant les guerres du Vietnam et du Golfe. Les présidents Obama et Trump ont tous deux reçu le collier de l’ordre d’Abdulaziz Al Saud d’Arabie saoudite, une décoration fréquemment remise aux chefs d’État.
Le New York Times a rapporté que, selon deux responsables de la défense, l’armée enquête pour savoir si Michael T. Flynn « a reçu de l’argent du gouvernement russe lors d’un voyage qu’il a effectué à Moscou en 2015 » alors qu’il était fonctionnaire. Selon les fonctionnaires, il n’y a aucune trace que Flynn ait « déposé les documents requis pour le voyage », comme l’exige la clause sur les émoluments.