Het verbod voor functionarissen om een geschenk of emolument te ontvangen is in wezen een regel tegen omkoping om beïnvloeding door een buitenlandse mogendheid te voorkomen. Tijdens de ratificatieconventie in Virginia noemde Edmund Randolph, een afgevaardigde naar de constitutionele conventie, de clausule een belangrijke “bepaling tegen het gevaar … dat de president emolumenten ontvangt van buitenlandse mogendheden.”
Het Office of Legal Counsel van het ministerie van Justitie heeft verklaard dat
de bewoordingen van de emolumentenclausule zowel verstrekkend als onvoorwaardelijk zijn. Zie 49 Comp. Gen. 819, 821 (1970) (de opstellers van de clausule hadden de bedoeling dat het verbod de grootst mogelijke reikwijdte en toepasbaarheid zou hebben). Het verbiedt personen die een winstgevende of vertrouwensfunctie bekleden in de Verenigde Staten om “een geschenk, een emolument, een ambt of een titel, van welke aard dan ook” aan te nemen van “een … buitenlandse staat”, tenzij het Congres daarmee instemt. U.S. Const, art. I, § 9, cl. 8 (onderstreping toegevoegd). . . . . Het besluit om uitzonderingen toe te staan die het absolute verbod van de clausule inperken of die de eventuele hardheid ervan afzwakken, ligt volgens de tekst bij het Congres, dat toestemming kan geven voor het aanvaarden van ambten of emolumenten die anders door de clausule worden uitgesloten.
Het woord “emolument” heeft een brede betekenis. Ten tijde van de Founding betekende het “winst”, “voordeel” of “voordeel” van welke aard dan ook. Vanwege het “verstrekkende en onvoorwaardelijke” karakter van het grondwettelijke verbod, en in het licht van het meer verfijnde begrip van belangenconflicten dat is ontstaan na het presidentschap van Richard Nixon, hebben de meeste moderne presidenten ervoor gekozen elk risico van belangenconflicten dat zou kunnen ontstaan uit te sluiten door ervoor te kiezen hun activa in een blind trust onder te brengen. Zoals het Office of Legal Counsel heeft geadviseerd, wordt de grondwet geschonden wanneer de houder van een “Office of Profit or Trust”, zoals de president, geld ontvangt van een vennootschap of een soortgelijke entiteit waarin hij een belang heeft, en het bedrag dat hij ontvangt “een functie is van het bedrag dat door de buitenlandse regering aan de buitenlandse regering wordt betaald”. De reden hiervoor is dat een dergelijke constructie de entiteit in staat zou stellen “in feite een doorgeefluik voor die regering te zijn”, waardoor de regeringsambtenaar zou worden blootgesteld aan mogelijke “ongepaste beïnvloeding en corruptie door de buitenlandse regering”. Het Ministerie van Defensie heeft uitdrukkelijk gesteld dat “dezelfde redenering van toepassing is op uitkeringen van vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid.”
PresidentiëleEdit
Traditionele behandelingEdit
Buitenlandse staten overhandigen de president van de Verenigde Staten vaak geschenken. Toen George Washington president was, kreeg hij van de markies de Lafayette een schilderij en een sleutel van de Bastille, als “een eerbetoon dat ik als zoon verschuldigd ben aan mijn adoptievader”. Na zijn vertrek nam Washington ook een schilderij van Lodewijk XIV mee naar Mount Vernon, dat hij cadeau had gekregen van een Franse diplomaat die zijn assistent was geweest tijdens de Amerikaanse onafhankelijkheidsoorlog. Er is echter niets bekend over de beweegredenen van Washington, en evenmin of hij van mening was dat de emolumentenclausule op beide geschenken van toepassing was.
Post-Washington-presidenten hebben traditiegetrouw toestemming gevraagd aan het Congres om geschenken te behouden. Zonder toestemming deponeert de president het voorwerp bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Andrew Jackson vroeg bijvoorbeeld toestemming aan het Congres om een gouden medaille van Simon Bolivar te behouden; het Congres weigerde toestemming en dus deponeerde Jackson de medaille bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Martin Van Buren en John Tyler ontvingen geschenken van de Imam van Muscat, waarvoor zij toestemming kregen van het Congres om ze ofwel over te dragen aan de regering van de Verenigde Staten ofwel te veilen, waarbij de opbrengst naar de schatkist van de Verenigde Staten ging.
Trump-administratie
De Amerikaanse politicus en universitair docent rechten aan Fordham University, Zephyr Teachout, heeft betoogd dat de uitgebreide zakelijke en onroerendgoedtransacties van president Donald Trump, vooral met betrekking tot overheidsinstellingen in andere landen, binnen de werkingssfeer van de clausule kunnen vallen, maar de Ierse docent rechten, Seth Barrett Tillman, van de Maynooth Universiteit in Ierland, heeft geschreven dat de beperking misschien niet van toepassing is op de president, gebaseerd op zijn lezing van mogelijke uitzonderingen tijdens de regering van George Washington. Tillman schreef ook: “Om ethische conflicten te voorkomen, zowel echte als vermeende, zou Trump zijn belangen in deze bedrijven buiten zijn persoonlijke controle moeten plaatsen, d.w.z. in een onafhankelijk beheerde blind trust. Zo’n stap zou verstandig zijn en consistent met Amerika’s beste politieke tradities en praktijken.”
Nadat China in maart 2017 voorlopig 38 “Trump”-handelsmerken had toegekend, protesteerden Democratische senatoren tegen Trump’s acceptatie van de handelsmerken zonder goedkeuring van het congres. In december 2018 waren er berichten dat Saoedi-Arabië indirect fondsen doorsluist naar Donald Trump via Trump-bedrijven, zoals zijn hotels, die mogelijk in strijd zijn met de Emolumentenclausule.
De groep Citizens for Responsibility and Ethics in Washington, waaronder voormalige Witte Huis-advocaten Norm Eisen en Richard Painter, spanden een rechtszaak aan tegen Trump wegens vermeende schendingen van de clausule, waaronder de aanvaarding van de Chinese handelsmerken. Een van deze rechtszaken, Blumenthal v. Trump, werd op staande voet verworpen door het United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit. Twee andere rechtszaken, CREW v. Trump en D.C. and Maryland v. Trump, werden op 25 januari 2021 geseponeerd door het Hooggerechtshof, dat de uitspraken van lagere rechtbanken die tegen Trump waren, vernietigde omdat hij niet langer in functie was. De beslissing van het hof maakte effectief een einde aan alle rechtszaken tegen Trump over de emolumentenkwestie.
Gepensioneerde militairenEdit
Volgens interpretaties van de Emolumentenclausule die zijn uitgewerkt door de Comptroller General van de Verenigde Staten en het Office of Legal Counsel van het Amerikaanse ministerie van Justitie (maar die nooit in de rechtszaal zijn getoetst) is het gepensioneerde militairen verboden om dienstbetrekkingen, adviesvergoedingen, geschenken, reiskosten, honoraria of salaris van buitenlandse regeringen te ontvangen zonder voorafgaande toestemming van het Congres. Volgens sectie 908 van titel 37 van de United States Code is hiervoor voorafgaande toestemming nodig van de Minister van Buitenlandse Zaken en de Secretaris van de betreffende tak van de strijdkrachten. Gepensioneerde militairen hebben via de Retired Officers Association hun bezorgdheid geuit over het feit dat de toepassing van de clausule op hen, maar niet op gepensioneerde ambtenaren, geen gelijke toepassing van de clausule is, en daarom ongrondwettelijk.
In 1942 gaf het Congres leden van de strijdkrachten toestemming om alle “onderscheidingen, orders, medailles en emblemen” te aanvaarden die door geallieerde naties werden aangeboden tijdens de Tweede Wereldoorlog of tot één jaar na de beëindiging ervan. Met name Generaal Dwight D. Eisenhower heeft op grond van deze machtiging na de val van nazi-Duitsland een aantal titels en onderscheidingen aanvaard, waaronder een ridderorde in de hoogste Deense ridderorde, de Orde van de Olifant.
Het Congres heeft ook van tevoren ingestemd met de ontvangst door functionarissen van de regering van de Verenigde Staten (met inbegrip van militair personeel) van een aantal geschenken van buitenlandse regeringen, onder uiteenlopende voorwaarden, in de Foreign Gifts and Decorations Act en sectie 108A van de Mutual Educational and Cultural Exchange Act, ook bekend als de Fulbright-Hays Act van 1961. Op grond van deze regels zijn talrijke buitenlandse decoraties toegekend aan Amerikaanse militairen en burgers, bijvoorbeeld voor diplomatieke dienst of tijdens de Vietnam- en Golfoorlogen. President Obama en Trump ontvingen beiden de Kraag van de Orde van Abdulaziz Al Saud van Saoedi-Arabië, een onderscheiding die vaak aan staatshoofden wordt gegeven.
The New York Times heeft gemeld dat, volgens twee defensieambtenaren, het leger onderzoekt of Michael T. Flynn “geld heeft ontvangen van de Russische regering tijdens een reis die hij in 2015 naar Moskou maakte”, terwijl hij een regeringsambtenaar was. Volgens de functionarissen was er geen registratie dat Flynn “het vereiste papierwerk voor de reis heeft ingediend”, zoals vereist door de Emolumentenclausule.