Heading

Inleiding

De Veiligheidsraad, het belangrijkste crisisbeheersingsorgaan van de Verenigde Naties, is gemachtigd de 193 VN-lidstaten bindende verplichtingen op te leggen om de vrede te handhaven. De vijf permanente en tien gekozen leden van de raad komen regelmatig bijeen om bedreigingen voor de internationale veiligheid te beoordelen, waarbij onder meer burgeroorlogen, natuurrampen, wapenbeheersing en terrorisme aan de orde komen.

De structuur van de raad is sinds de oprichting in 1946 grotendeels ongewijzigd gebleven, wat een permanent debat onder de leden op gang heeft gebracht over de noodzaak van hervormingen. In de afgelopen jaren hebben de tegenstrijdige belangen van de leden vaak verhinderd dat de raad kon reageren op grote conflicten en crises, zoals de burgeroorlog in Syrië, de Russische annexatie van de Krim en de pandemie van het coronavirus.

Wat is de structuur van de Veiligheidsraad?

Meer over:

Verenigde Naties

Internationale Organisaties

Global Governance

De Veiligheidsraad heeft vijf permanente leden – China, Frankrijk, Rusland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten – die samen bekend staan als de P5. Elk van hen kan zijn veto uitspreken over een resolutie. De tien gekozen leden van de Veiligheidsraad, die een tweejarige, niet-opeenvolgende termijn dienen, hebben geen vetorecht. De bevoorrechte status van de P5 heeft zijn wortels in de oprichting van de Verenigde Naties, in de nasleep van de Tweede Wereldoorlog. De Verenigde Staten en de Sovjet-Unie waren de absolute overwinnaars van de oorlog, en samen met het Verenigd Koninkrijk gaven zij vorm aan de naoorlogse politieke orde. Toen hun plannen voor wat de Verenigde Naties zouden worden vorm kregen, drong de Amerikaanse president Franklin D. Roosevelt aan op de opname van de Republiek China (Taiwan), en stelde zich internationale veiligheid voor onder leiding van “vier wereldpolitieagenten”. De Britse premier Winston Churchill zag in Frankrijk een Europese buffer tegen mogelijke Duitse of Sovjet-agressie en steunde daarom zijn streven naar herstel van de grootmachtstatus.

De leden van de P5 hebben het vetorecht in wisselende mate uitgeoefend. Als we de jaren meetellen waarin de Sovjet-Unie zitting had, is Rusland de meest frequente gebruiker van het vetorecht: sinds de oprichting van de raad heeft het meer dan honderd resoluties tegengehouden. De Verenigde Staten komen op de tweede plaats en gebruikten het veto voor het laatst in 2018 om een resolutie te verwerpen waarin Israël werd veroordeeld voor Palestijnse doden in Gaza. Het gebruik van het veto door China is de afgelopen jaren toegenomen. Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk daarentegen hebben hun vetorecht sinds 1989 niet meer uitgeoefend en hebben ervoor gepleit dat andere P5-leden het minder gebruiken.

Het voorzitterschap van de raad rouleert maandelijks, zodat de tien niet-permanente leden, die met tweederde meerderheid door de Algemene Vergadering van de VN worden gekozen, enige invloed op de agenda kunnen uitoefenen. Het belangrijkste criterium voor verkiesbaarheid is de bijdrage “aan de handhaving van de internationale vrede en veiligheid”, vaak gedefinieerd door financiële of troepenbijdragen aan vredeshandhavingsoperaties of leiderschap in zaken van regionale veiligheid die waarschijnlijk voor de raad zullen verschijnen.

Een secundaire overweging, “billijke geografische verdeling”, leidde tot de regionale groepen die sinds 1965 bij de verkiezingen worden gebruikt: de Afrikaanse groep heeft drie zetels; de groep Azië-Stille Oceaan, twee; de Oost-Europese groep, één; de Latijns-Amerikaanse en Caribische groep, twee; en de West-Europese en andere groepen (WEOG), twee. Elke groep heeft zijn eigen verkiezingsnormen. Een Arabische zetel wordt bij informele overeenkomst afgewisseld tussen het Afrikaanse en het Aziatische blok. Turkije en Israël, dat nog nooit in de raad heeft gezeten, vormen de WEOG-coalitie.

Ondergeschikte organen die de missie van de raad ondersteunen zijn onder meer de ad hoc comités voor sancties, terrorismebestrijding en nucleaire, biologische en chemische wapens, alsmede de internationale straftribunalen voor Rwanda en het voormalige Joegoslavië. Binnen het VN-secretariaat beheren het Departement Vredesoperaties en het Departement Operationele Ondersteuning de operaties in het veld. De Commissie voor Vredesopbouw, die in 2005 werd opgericht als opslagplaats van institutioneel geheugen en beste praktijken, vervult een adviserende rol.

Meer over:

Verenigde Naties

Internationale Organisaties

Gemeenschappelijk

Wat zijn de instrumenten voor conflictbeheersing?

De Veiligheidsraad streeft naar vreedzame oplossing van internationale geschillen in overeenstemming met Hoofdstuk VI van het VN-Handvest, dat de raad machtigt partijen op te roepen oplossingen te zoeken via onderhandelingen, arbitrage of andere vreedzame middelen. Als dat niet lukt, kan de Veiligheidsraad op grond van hoofdstuk VII meer assertieve maatregelen nemen, zoals het opleggen van sancties of het machtigen van het gebruik van geweld “om de internationale vrede en veiligheid te handhaven of te herstellen”. Vredesmissies zijn het meest zichtbare gezicht van het werk van de Verenigde Naties op het gebied van conflictbeheersing; medio 2020 hield de Veiligheidsraad toezicht op dertien operaties op drie continenten, waarbij in totaal ongeveer honderdduizend geüniformeerde personeelsleden betrokken waren.

Geperkt door de rivaliteit tussen de VS en de Sovjet-Unie heeft de Veiligheidsraad in de vier en een halve decennia tussen de oprichting en het einde van de Koude Oorlog niet vaak actie ondernomen. In die periode heeft de Veiligheidsraad zeventien vredeshandhavingsoperaties goedgekeurd. Sinds de Russische interventie in Oekraïne in 2014 zijn de spanningen tussen Rusland en Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten opgelopen, wat leidt tot bezorgdheid dat het orgaan minder goed in staat is crises te bezweren. Zo sprak Rusland in juli 2015 zijn veto uit over een resolutie waarmee een internationaal tribunaal zou zijn opgericht om de pro-Russische separatisten in Oost-Oekraïne te vervolgen die een passagiersvliegtuig van Malaysian Airlines zouden hebben neergeschoten met een raket van Russische makelij. Het is bijzonder moeilijk gebleken het conflict in Syrië in goede banen te leiden, aangezien Rusland – soms samen met China – meer dan een dozijn keer zijn vetorecht heeft gebruikt om resoluties te blokkeren die tot doel hadden het Assad-regime verantwoordelijk te stellen voor door VN-bronnen gedocumenteerde wreedheden. De Veiligheidsraad heeft in de jaren na de Koude Oorlog vierenvijftig vredeshandhavingsoperaties goedgekeurd. Veel van die operaties waren gericht op falende staten, burgeroorlogen of complexe humanitaire noodsituaties en werden ingezet in conflictgebieden zonder staakt-het-vuren of toestemming van de partijen. In het kader van meer gespierde mandaten hebben zij militaire operaties – met minder restrictieve inzetregels die bescherming van burgers en vluchtelingen mogelijk maken – gecombineerd met civiele taken, waaronder politietaken, hulp bij verkiezingen en juridisch bestuur. Regionale organisaties zijn een steeds belangrijker rol gaan spelen bij vredeshandhaving en conflictoplossing, in sommige gevallen door de Raad tot actie aan te sporen en in andere gevallen door namens de Raad als onderaannemer op te treden. Zo gaf de raad in 2011 toestemming voor het gebruik van geweld in Libië nadat de Arabische Liga had opgeroepen tot een no-flyzone, die vervolgens door de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) werd uitgevoerd. Deskundigen wijzen op de toegenomen wil en capaciteit van de Afrikaanse Unie, die samen met de Verenigde Naties missies heeft uitgevoerd in Somalië en de Darfur-regio in Sudan.

Welke sanctiemaatregelen staan de Veiligheidsraad ter beschikking?

De sanctiebepalingen in artikel 41 van het VN-Handvest, die tijdens een groot deel van de Koude Oorlog een slapend bestaan leidden, zijn een van de meest gebruikte instrumenten van de Veiligheidsraad geworden. Voor de val van de Berlijnse muur had de Veiligheidsraad slechts twee keer sancties opgelegd: in 1966 werd een handelsembargo afgekondigd tegen Zuid-Rhodesië (nu Zimbabwe) en in 1977 werd een wapenembargo afgekondigd tegen het apartheidsregime in Zuid-Afrika. In het begin van de jaren negentig begon de raad regelmatig gebruik te maken van sancties, te beginnen met Irak, voormalig Joegoslavië en Haïti. In 2020 waren er veertien sanctieregelingen van de Veiligheidsraad van kracht, waarin meer dan zeshonderd personen en bijna driehonderd entiteiten waren opgenomen.

Na de inval van de Iraakse president Saddam Hoessein in Koeweit en de daaropvolgende Golfoorlog, hielden de Verenigde Naties toezicht op een effectieve ontwapeningsregeling. De Verenigde Naties stelden vervolgens het olie-voor-voedselprogramma in, een sanctieprogramma dat was bedoeld om humanitaire diensten te verzekeren, maar dat werd ontsierd door uitbuiting en corruptie. Uit een onafhankelijk onderzoek bleek dat zo’n tweeduizend bedrijven – waarvan vele gevestigd in P5-landen – de Iraakse regering smeergeld betaalden voor een totaalbedrag van bijna 2 miljard dollar.

In het midden van de jaren negentig ontstonden zogeheten “slimme sancties” als alternatief voor wat secretaris-generaal Kofi Annan het “botte instrument” noemde dat in Irak werd gebruikt, en die gericht waren op specifieke economische en politieke aangelegenheden en specifieke personen die als een bedreiging voor de internationale veiligheid werden beschouwd. Regelingen voor certificaten van oorsprong hebben bijvoorbeeld de handel in zogenaamde bloeddiamanten, waarmee verschillende burgeroorlogen worden gefinancierd, aan banden gelegd. Wapenembargo’s, reisverboden, het bevriezen van tegoeden en in- en uitvoerverboden voor afzonderlijke goederen, in plaats van alomvattende embargo’s, zijn nu de norm.

Maar gerichte sancties hebben zelf ook tot problemen op het gebied van de mensenrechten geleid. Om van de zwarte lijst te worden gehaald, moeten sanctiecomités, waarin alle leden van de Veiligheidsraad zijn vertegenwoordigd, hun instemming verlenen aan personen, entiteiten en artikelen die op de zwarte lijst staan, vaak voor tweeërlei gebruik, zoals in de landbouw of voor medicinale doeleinden.

Welke rol speelt de Veiligheidsraad bij het autoriseren van militair geweld?

Volgens het VN-handvest kunnen leden alleen geweld gebruiken ter zelfverdediging of wanneer zij daarvoor toestemming hebben gekregen van de Raad. Leden en coalities van landen hebben echter vaak militair geweld gebruikt buiten deze contexten.

De achtenzeventig dagen durende luchtoorlog van de NAVO in Kosovo is het meest geciteerde geval in het pleidooi voor de legitimiteit van humanitaire interventies waarvoor de Veiligheidsraad geen toestemming heeft verleend. Nadat Rusland te kennen had gegeven dat het de toestemming van de Veiligheidsraad zou blokkeren, voerde de NAVO een bombardementscampagne om de Albanese Kosovaren te beschermen tegen de etnische zuivering door de Serviërs in het voormalige Joegoslavië. Een onafhankelijke commissie van wetenschappers oordeelde later dat de interventie “illegaal maar legitiem” was.

De opkomst van de verantwoordelijkheid om te beschermen (R2P) in het begin van de jaren 2000 leek het gebruik van geweld buiten toestemming van de Veiligheidsraad te rechtvaardigen door het beginsel van niet-inmenging in soevereine aangelegenheden te nuanceren. De doctrine, zoals aangenomen door de Algemene Vergadering van de VN in 2005, stelt dat staten een verantwoordelijkheid hebben om hun bevolking te beschermen tegen misdaden tegen de menselijkheid; de internationale gemeenschap heeft een verantwoordelijkheid om vreedzame middelen te gebruiken om bedreigde bevolkingen te beschermen; en wanneer een staat “duidelijk nalaat” zijn verantwoordelijkheden na te komen, moeten collectief dwangmaatregelen worden genomen.

Opeenvolgende Amerikaanse regeringen hebben betoogd dat humanitaire interventie legitiem kan zijn met de steun van regionale organisaties of “coalities van bereidwilligen”. Secretaris-generaal Ban Ki-moon verwierp dit standpunt in 2008 met de woorden: “De verantwoordelijkheid om te beschermen verandert niets aan de wettelijke verplichtingen van de lidstaten om af te zien van het gebruik van geweld, behalve in overeenstemming met het Handvest, en versterkt deze zelfs. Dit debat werd nieuw leven ingeblazen in de aanloop naar de door de NAVO geleide interventie in Libië in 2011 en wordt voortgezet met de huidige Syrische burgeroorlog.

Welke kritiek heeft de Veiligheidsraad te verduren gehad?

Veel critici, waaronder lidstaten uit de ontwikkelingslanden, beschuldigen de structuur van de raad ervan dat deze niet aansluit bij de huidige geopolitieke realiteit. De raad werd in 1965 uitgebreid van zes tot tien gekozen leden, en in 1971 nam de Volksrepubliek China de permanente zetel in die voorheen werd bezet door de Republiek China (Taiwan). Sindsdien is de samenstelling van de raad ongewijzigd gebleven.

Regionale mogendheden als Brazilië, Duitsland, India, Japan, Nigeria en Zuid-Afrika hebben geprobeerd de raad uit te breiden of zelf een permanente zetel te bemachtigen. Anderen hebben Frankrijk opgeroepen om zijn permanente zetel af te staan aan de Europese Unie in de nasleep van Brexit, vooral nadat Frankrijk en Duitsland hadden besloten om het voorzitterschap van de raad in 2019 twee maanden te delen. Het debat over uitbreiding wordt vaak gezien als een afweging tussen legitimiteit en doeltreffendheid. Saoedi-Arabië nam in oktober 2013 de ongekende stap om een zetel in de Veiligheidsraad af te wijzen, door een dag nadat het was gekozen voor een termijn van 2014-2015 aan te kondigen dat het geen zitting zou nemen als er geen institutionele hervorming zou komen.

Andere critici zijn onder meer voorstanders van R2P, die zeggen dat het veto de politieke belangen van de P5 onterecht laat prevaleren, wat leidt tot passiviteit in het geval van massale wreedheden. Zeid Ra’ad al-Hussein, de VN-mensenrechtenchef van 2014 tot 2018, bekritiseerde herhaaldelijk de buitensporige macht van de vetolidstaten en waarschuwde dat zonder institutionele verandering de Verenigde Naties zouden kunnen instorten. Maar het zijn niet alleen de P5-leden die zich terughoudend hebben getoond in het gebruik van geweld. Aspiranten voor de status van permanent lid, waaronder Brazilië, Duitsland en India, hebben zich in het algemeen verzet tegen interventies als schendingen van de soevereiniteit. Terwijl voorstanders van R2P de Veiligheidsraad en zijn leden bekritiseren vanwege een gebrek aan politieke wil, plaatsen anderen vraagtekens bij de conflictbeheersingscapaciteit van de Verenigde Naties, vaak verwijzend naar de vredescrises van de jaren negentig in Somalië, voormalig Joegoslavië en Rwanda.

In de schaduw van hun ervaring in 1993 in Somalië, waarbij achttien U.S. Army Rangers werden gedood bij een poging een krijgsheer gevangen te nemen, behoorden de Verenigde Staten tot de machten die een krachtige VN-respons in Rwanda verhinderden. Ondanks alarmerende berichten die de Raad in 1994 ontving, weigerde hij te reageren toen naar schatting achthonderdduizend mensen werden gedood in een genocide tegen etnische Tutsi’s.

De Verenigde Naties leden ook vernederende nederlagen op de Balkan, waar vredeshandhavers als menselijk schild werden gebruikt bij het beleg van Sarajevo en er niet in slaagden de burgers in het als veilig aangewezen gebied Srebrenica te beschermen tegen massamoord. Volgens deskundigen werden deze missies ondermijnd door zowel logistieke als politieke problemen, waaronder verwarde mandaten, ontoereikende middelen en de bekrompen belangen van grote mogendheden.

Vredeshandhavingsmandaten worden nog steeds onder de loep genomen vanwege hun reikwijdte, kosten en gevallen waarin vredeshandhavers zelf misstanden hebben begaan. Een zelfevaluatie uit 2000, in opdracht van Annan en onder leiding van oud-gezant Lakhdar Brahimi, zei dat de Verenigde Naties “herhaaldelijk hadden gefaald”, en dat zouden blijven doen zonder “significante institutionele verandering en meer financiële steun”. In 2016 bracht een onderzoek een reeks seksuele aanrandingen aan het licht in de Centraal-Afrikaanse Republiek, waar ten minste vijfentwintig minderjarigen werden misbruikt door eenenveertig vredessoldaten uit Burundi en Gabon. Vredeshandhavers die in Haïti werden ingezet, kregen hevige kritiek te verduren wegens wijdverspreide seksuele uitbuiting, alsook wegens het uitbreken van cholera, waaraan sinds 2010 duizenden mensen zijn gestorven.

Veel deskundigen zeggen echter dat de algemene staat van dienst van de Verenigde Naties relatief sterk is: recente studies hebben aangetoond dat VN-vredeshandhaving over het algemeen de hervatting van geweld in postconflictscenario’s voorkomt.

Wat zijn de vooruitzichten voor hervormingen?

Substantiële hervormingen worden als ver weg beschouwd, omdat voor een wijziging van het VN-Handvest een positieve stemming en ratificatie door tweederde van de VN-lidstaten vereist is. Hiertoe behoren alle permanente leden van de Veiligheidsraad, die waarschijnlijk geen maatregelen zullen nemen die hun eigen invloed zouden inperken. Hoewel de VN-leden het er in grote lijnen over eens zijn dat de samenstelling van de Veiligheidsraad verouderd is, laat elk van de verschillende hervormingsvoorstellen onvermijdelijk een aantal aspiranten vervreemden. In sommige voorstellen wordt gepleit voor extra permanente leden en in andere voor een nieuwe klasse van verkozen zetels die de mogelijkheid van vernieuwing hebben. Bij gebrek aan een hervorming van het handvest hebben kleinere staten gepleit voor procedurele veranderingen, waaronder meer transparantie en nauwer overleg met de landen die troepen leveren.