Of Bill Clinton “inhaleerde” toen hij marihuana probeerde als student, was zowat het dichtst dat de laatste presidentiële campagne kwam bij het bespreken van de drugskwestie. De huidige zou echter heel anders kunnen zijn. Voor het vierde jaar op rij wijst een door de federale overheid gesteund nationaal onderzoek van de Universiteit van Michigan bij Amerikaanse middelbare scholieren op een toename van het druggebruik. Na een decennium of meer waarin het druggebruik daalde, zullen de Republikeinen president Clinton ongetwijfeld de schuld geven van dit slechte nieuws en hem verwijten dat hij er niet in geslaagd is de ophefmakende strijd tegen drugs van de regeringen Bush en Reagan voort te zetten. Hoe groot deze kwestie wordt is minder zeker, maar als de zorgwekkende trend in het drugsgebruik onder tieners doorzet, zal het publieke debat over hoe het drugsprobleem het best kan worden aangepakt, duidelijk niet ophouden na de verkiezingen. De bezorgdheid neemt immers al toe dat de grote golf tieners – de groep die het meeste risico loopt om drugs te gebruiken – die rond de eeuwwisseling zijn hoogtepunt zal bereiken, gepaard zal gaan met een nieuwe golf van drugsgebruik.
Zoals in het verleden zullen sommige waarnemers de oplossing ongetwijfeld zien in veel strengere straffen om zowel leveranciers als consumenten van illegale psychoactieve stoffen af te schrikken. Anderen zullen beweren dat het antwoord niet ligt in meer rechtshandhaving en strengere straffen, maar in minder. Zij zullen met name beweren dat het geheel van nationale wetten en internationale verdragen die gezamenlijk de productie, verkoop en consumptie van een groot aantal drugs voor andere dan medische of wetenschappelijke doeleinden verbieden, fysiek schadelijk, sociaal verdeeld, onbetaalbaar duur en uiteindelijk contraproductief is gebleken in het genereren van de juiste stimulansen die een gewelddadige zwarte markt voor illegale drugs in stand houden. Ze zullen bovendien concluderen dat de enige logische stap voor de Verenigde Staten het “legaliseren” van drugs is – in wezen het intrekken en ontmantelen van de huidige drugwetten en handhavingsmechanismen op dezelfde manier waarop Amerika zijn korte experiment met het alcoholverbod in de jaren 1920 stopzette.
Hoewel het legalisatiealternatief meestal opduikt wanneer de publieke bezorgdheid over drugs en de wanhoop over het bestaande beleid het grootst zijn, lijkt het nooit lang van het radarscherm van de media te verdwijnen. Periodieke incidenten – zoals de door heroïne veroorzaakte dood van een jong, welgesteld koppel in New York City in 1995 of de opmerking van toenmalig algemeen chirurg Jocelyn Elders in 1993 dat legalisatie heilzaam zou kunnen zijn en bestudeerd zou moeten worden – bevestigen dit. De prominente aanwezigheid van velen die op verschillende momenten voor legalisatie hebben gepleit – zoals William F. Buckley, Jr., Milton Friedman, en George Shultz – helpt ook. Maar elke keer dat de legalisatiekwestie opduikt, worden dezelfde argumenten voor en tegen weer van stal gehaald, zonder dat we duidelijker begrijpen wat het zou kunnen inhouden en wat het effect zou kunnen zijn.
Zoals duidelijk zal worden, is legalisatie van drugs geen openbare beleidsoptie die zich leent voor een simplistisch of oppervlakkig debat. Het vereist ontleding en onderzoek van een orde die opmerkelijk afwezig is ondanks de aandacht die het steeds krijgt. Afgezien van de bespreking van enkele zeer algemeen geformuleerde voorstellen, is er geen gedetailleerde beoordeling van de operationele betekenis van legalisatie geweest. Er bestaat zelfs geen algemeen aanvaard lexicon van termen om een intellectueel rigoureuze gedachtewisseling mogelijk te maken. Als gevolg daarvan heeft legalisatie voor verschillende mensen verschillende betekenissen gekregen. Sommigen gebruiken legalisatie bijvoorbeeld door elkaar met “decriminalisatie”, wat meestal verwijst naar het opheffen van strafrechtelijke sancties voor het bezit van kleine hoeveelheden drugs voor persoonlijk gebruik. Anderen stellen legalisatie, althans impliciet, gelijk aan volledige deregulering, waarbij ze voorbijgaan aan de mate waarin legaal verkrijgbare drugs onderworpen zijn aan strenge controles.
Helaas heeft de Amerikaanse regering – inclusief de regering Clinton – weinig gedaan om het debat te verbeteren. Hoewel ze consequent elke stap terug in de richting van het verbod heeft afgewezen, is haar houding duidelijk niet gebaseerd op een diepgaand onderzoek naar de mogelijke kosten en baten. De overtuiging dat legalisatie zou leiden tot een onmiddellijke en dramatische toename van het druggebruik wordt als zo vanzelfsprekend beschouwd dat verder onderzoek niet nodig is. Maar als dit inderdaad de waarschijnlijke conclusie is van om het even welke studie, wat valt er dan te vrezen behalve de kritiek dat relatief kleine bedragen aan belastinggeld verspild werden om aan te tonen wat iedereen aanvankelijk geloofde? Zou zo’n resultaat in geen geval helpen om de voortzetting van het bestaande beleid te rechtvaardigen en om diegenen die pleiten voor legalisatie – en dat is zeker niet meer dan een kleine minderheid – het zwijgen op te leggen?
Een echt debat dat de onvermijdelijke complexiteit en onzekerheden rond het idee van legalisatie van drugs erkent, had al lang moeten plaatsvinden. Niet alleen zou het mensen ervan weerhouden om het soort nonchalante, zo niet botte beweringen te doen – zowel voor als tegen – die de vorige debatten over legalisatie hebben doordrongen, maar het zou ook een bredere en even kritische evaluatie van de huidige Amerikaanse drugcontroleprogramma’s en prioriteiten kunnen stimuleren.
Stel eerst de juiste vragen
Veel argumenten lijken legalisatie tot een overtuigend alternatief te maken voor het huidige prohibitionistische beleid. Naast het ondermijnen van de stimulans voor de zwarte markt om drugs te produceren en te verkopen, zou legalisatie ook de problemen kunnen wegnemen of op zijn minst aanzienlijk verminderen die de grootste publieke bezorgdheid veroorzaken: de misdaad, corruptie en geweld die gepaard gaan met de werking van de illegale drugmarkten. Het zou vermoedelijk ook de schade verminderen die wordt veroorzaakt door het ontbreken van kwaliteitscontroles op illegale drugs en de verspreiding van besmettelijke ziekten als gevolg van het delen van naalden en andere onhygiënische praktijken vertragen. Bovendien zouden regeringen kunnen afzien van de kostbare en grotendeels nutteloze pogingen om het aanbod van illegale drugs terug te dringen en drugsovertreders in de gevangenis te stoppen, en het aldus bespaarde geld besteden aan voorlichting om geen drugs te gebruiken en aan de behandeling van degenen die verslaafd raken.
Wat echter doorgaans wordt voorgesteld als een vrij eenvoudig proces van het opheffen van prohibitionistische controles om deze vermeende voordelen te oogsten, zou in werkelijkheid inhouden dat een uiterst complexe reeks regelgevingskwesties moet worden aangepakt. Zoals bij de meeste, zo niet alle, private en publieke goederen, hebben de belangrijkste regelgevingskwesties betrekking op de aard van de legaal beschikbare drugs, de voorwaarden voor hun aanbod en de voorwaarden voor hun gebruik (zie pagina 21).
Wat onmiddellijk duidelijk wordt uit zelfs maar een vluchtige blik op deze kwesties – en de hier gepresenteerde lijst is zeker niet uitputtend – is dat er voor elke drug een enorm scala aan regelgevende mogelijkheden bestaat. Totdat alle belangrijke alternatieven duidelijk en redelijk gedetailleerd zijn uiteengezet, kunnen de potentiële kosten en baten van elk alternatief echter niet op verantwoorde wijze worden beoordeeld. Dit fundamentele punt kan worden geïllustreerd aan de hand van de twee centrale vragen die waarschijnlijk de publieke opinie zullen beïnvloeden. Wat zou er gebeuren met het drugsgebruik onder meer permissieve regelgevingsstelsels? En wat zou er gebeuren met de criminaliteit?
Een versoepeling van de beschikbaarheid van psychoactieve stoffen die nog niet in de handel verkrijgbaar zijn, zou volgens tegenstanders leiden tot een onmiddellijke en aanzienlijke toename van het gebruik. Om hun bewering te staven, wijzen ze op de prevalentie van opium-, heroïne- en cocaïneverslaving in verschillende landen voordat internationale controles van kracht werden, op de toename van het alcoholgebruik nadat de Volstead Act in de Verenigde Staten werd ingetrokken, en op studies die aantonen dat medische beroepsbeoefenaren meer misbruik maken van voorgeschreven medicijnen als ze er meer toegang toe krijgen. Zonder de basis van hun berekeningen toe te lichten, hebben sommigen een dramatische toename voorspeld van het aantal mensen dat drugs gebruikt en verslaafd raakt. Deze toename zou zich vertalen in aanzienlijke directe en indirecte kosten voor de samenleving, waaronder hogere uitgaven voor de volksgezondheid als gevolg van overdoses, misvormingen van foetussen en andere drugsgerelateerde ongelukken zoals auto-ongelukken; verlies van productiviteit door ziekteverzuim en ongelukken op het werk; en meer drugsgerelateerd geweld, kindermishandeling en andere misdaden, om nog maar te zwijgen over onderwijsachterstand.
Voorstanders van legalisatie geven toe dat het gebruik waarschijnlijk zal toenemen, maar stellen dat het niet vanzelfsprekend is dat de toename erg groot zal zijn of erg lang zal duren, vooral als legalisatie gepaard gaat met aangepaste publieke opvoedingsprogramma’s. Ook zij halen historische bewijzen aan om hun beweringen te staven, en wijzen erop dat het gebruik van opium, heroïne en cocaïne al begon te dalen voordat het verbod van kracht werd, dat het alcoholgebruik niet plotseling steeg nadat het verbod was opgeheven, en dat de decriminalisering van cannabisgebruik in 11 Amerikaanse staten in de jaren zeventig niet leidde tot een dramatische stijging van het gebruik ervan. Sommigen wijzen ook op de legale verkoop van cannabisproducten via gereguleerde verkooppunten in Nederland, die het gebruik door Nederlanders ook niet significant lijkt te hebben gestimuleerd. Opiniepeilingen waaruit blijkt dat de meeste Amerikanen zich niet zouden haasten om tot dan toe verboden drugs te proberen als die plotseling beschikbaar zouden komen, worden eveneens gebruikt om de argumenten voor legalisering kracht bij te zetten.
De argumenten van geen van beide partijen zijn bijzonder geruststellend. Het historische bewijs is op zijn best dubbelzinnig, zelfs als we aannemen dat de ervaringen van het ene tijdperk relevant zijn voor het andere. Extrapolatie van de resultaten van beleidsmaatregelen in het ene land naar een ander land met andere sociaal-culturele waarden stuit op hetzelfde probleem. Evenzo moet in de Verenigde Staten het effect van decriminalisering op het niveau van de deelstaten worden gezien binnen de algemene context van het voortgezette federale verbod. En het is bekend dat opiniepeilingen onbetrouwbaar zijn.
Meer ter zake, zolang de aard van het vermeende reguleringsstelsel niet is gespecificeerd, zijn dergelijke discussies zinloos. Het zou bijvoorbeeld verbazing wekken als de consumptie van gelegaliseerde drugs niet zou toenemen als ze commercieel verkrijgbaar zouden worden zoals alcohol en tabaksproducten dat nu zijn, compleet met geavanceerde verpakkingen, marketing en reclame. Meer restrictieve stelsels zouden echter heel andere resultaten kunnen opleveren. In ieder geval zou het risico van meer drugsgebruik aanvaardbaar kunnen zijn als legalisatie de criminaliteit die samenhangt met de zwarte markt voor illegale drugs drastisch zou verminderen of zelfs volledig zou wegnemen, en tegelijk sommige vormen van drugsgebruik veiliger zou maken. Ook hier zijn de beweringen weer omstreden.
Voorstanders van meer permissieve stelsels betwijfelen of de zwarte markt en de daarmee gepaard gaande problemen zouden verdwijnen of zelfs sterk zouden afnemen. Maar om deze vraag te kunnen beantwoorden, moet men, zoals voorheen, de specifieke kenmerken van het regelgevingsstelsel kennen, met name de leveringsvoorwaarden. Indien drugs openlijk op commerciële basis worden verkocht en de prijzen dicht bij de produktie- en distributiekosten liggen, lijken de mogelijkheden voor illegale prijsonderbieding vrij gering. Onder een restrictiever regime, zoals door de overheid gecontroleerde verkooppunten of stelsels van medisch voorschrift, is de kans groter dat illegale leveringsbronnen blijven bestaan of zich ontwikkelen om aan de wettelijk onvervulde vraag te voldoen. Kortom, de wens om de toegang tot het stengelverbruik te controleren moet worden afgewogen tegen de mogelijkheden die de zwarte markt zou bieden. Bij regelingen die het risico inhouden dat er een zwarte markt blijft bestaan, moet men zich meer afvragen hoe de nieuwe zwarte markt in de loop van de tijd zal functioneren, of hij waarschijnlijk goedaardiger zal zijn dan de bestaande, en meer in het algemeen of de afweging met andere voordelen de inspanning nog steeds de moeite waard maakt.
Het meest voor de hand liggende geval is de regulering van de toegang tot drugs door adolescenten en jongvolwassenen. Het is moeilijk voorstelbaar dat drugs die nu verboden zijn, onder welk regime dan ook, gemakkelijker verkrijgbaar zouden worden dan alcohol en tabak nu zijn. Zou er een zwarte markt voor drugs voor tieners ontstaan, of zou de regelgeving net zo lek zijn als de huidige voor alcohol en tabak? Een “ja” op beide vragen zou de aantrekkelijkheid van legalisatie verminderen.
En de internationale gevolgen?
Het is niet verrassend dat de bredere internationale vertakkingen van drugslegalisatie ook grotendeels onopgemerkt zijn gebleven. Ook hier moet nog een lange reeks vragen worden beantwoord. Hoe zou een beslissing om drugs te legaliseren andere landen beïnvloeden, gezien de rol die de VS sinds lang speelt als belangrijkste sponsor van internationale drugcontrolemaatregelen? Wat zou er gebeuren met het uitgebreide stelsel van multilaterale verdragen en bilaterale overeenkomsten? Zou elk land zich moeten schikken naar een nieuwe reeks regels? Zo niet, wat zou er dan gebeuren? Zouden de meer toegeeflijke landen plotseling overspoeld worden door drugs en drugsgebruikers, of zouden de drugshandelaars zich concentreren op de landen waar strengere beperkingen de winsten hoger houden? Dit is geen abstracte vraag. Het liberale drugbeleid van Nederland heeft een toevloed van “drugstoeristen” uit de buurlanden aangetrokken, net zoals dat van Zurich na het nu stopgezette experiment om een open drugmarkt toe te laten in wat bekend werd als “Needle Park”. En terwijl het denkbaar is dat rijke landen de ergste gevolgen van drugslegalisering kunnen verzachten door middel van uitgebreide openbare preventie- en drugshandelingsprogramma’s, hoe zit het dan met armere landen?
Ten slotte, wat zou er gebeuren met de belangrijkste leveranciers van illegale drugs als de beperkingen op de commerciële verkoop van deze drugs in sommige of alle belangrijke markten werden opgeheven? Zouden de smokkelorganisaties zich aanpassen en legale bedrijven worden of zich op andere illegale ondernemingen richten? Wat zou er gebeuren met de landen van herkomst? Zouden zij daarvan profiteren of zouden er elders plotseling nieuwe producenten en fabrikanten opstaan? Dergelijke vragen zijn niet eens systematisch gesteld, laat staan serieus bestudeerd.
Onvermijdelijke onzekerheden
Hoewel een grotere nauwkeurigheid bij het definiëren van meer permissieve regelgevingsstelsels van cruciaal belang is voor het evalueren van de potentiële kosten en baten ervan, zal dit de bestaande onzekerheden niet wegnemen. Dat kan alleen door uitvoering. Omdat kleinschalige experimenten (ervan uitgaande dat een bepaalde plaats ermee instemt proefkonijn te zijn) onvermijdelijk klachten zouden uitlokken dat de resultaten vertekend of niet overtuigend zouden zijn, zou de tenuitvoerlegging vermoedelijk een wijdverbreid, zelfs wereldwijd karakter moeten hebben.
Maar bijna een eeuw van verbodsbepalingen overboord gooien terwijl de vermeende voordelen zo onzeker blijven en de potentiële kosten zo hoog zijn, zou een enorme sprong in het duister vergen. Enkel een extreem ernstige en wijdverspreide verslechtering van de huidige drugssituatie, nationaal en internationaal, zal waarschijnlijk leiden tot de consensus – opnieuw nationaal en internationaal – die zo’n sprong zou kunnen vergen. Zelfs dan zou de wetgevende uitdaging nog gigantisch zijn. Het debat over hoe de voorwaarden te bepalen voor het controleren van de toegang tot elk van de twaalf populaire drugs zou de wetgevende machten van de belangrijkste industrielanden jaren kunnen bezighouden.
Niets van dit alles zou een verdere analyse van de legalisering van drugs moeten afschrikken. In het bijzonder zou een rigoureuze beoordeling van een reeks hypothetische reguleringsregimes aan de hand van een gemeenschappelijke reeks variabelen duidelijkheid verschaffen over hun mogelijke kosten, baten en afwegingen. Een dergelijke analyse zou niet alleen de broodnodige strengheid in elke verdere discussie over het legaliseringsalternatief kunnen inbrengen, maar zou ook kunnen aanmoedigen tot eenzelfde niveau van onderzoek van de huidige drugsbestrijdingsprogramma’s en het huidige drugsbeleid. Nu de situatie zowel in de Verenigde Staten als in het buitenland lijkt te verslechteren, is er geen beter moment voor een fundamentele herbeoordeling van de vraag of onze huidige antwoorden op dit probleem voldoende zijn om de uitdagingen die ons waarschijnlijk te wachten staan het hoofd te bieden.