Heading

Secretaris van Buitenlandse Zaken Rex Tillerson is ontslagen door president Donald Trump, volgens de verklaringen van ambtenaren van het Witte Huis op dinsdagochtend.

Hij was iets meer dan een jaar in functie, een van de kortste ambtstermijnen in de moderne geschiedenis – en het was, zeggen deskundigen, geen onderscheidende.

“Tillerson staat op of bijna onderaan de lijst van staatssecretarissen, niet alleen in de wereld van na de Tweede Wereldoorlog, maar ook in de lijst van Amerikaanse staatssecretarissen,” zegt Paul Musgrave, wetenschapper buitenlands beleid aan de Universiteit van Massachusetts Amherst.

De voormalige Exxon Mobil CEO, wiens nominatie aanvankelijk warm werd onthaald door prominente buitenlandpolitici, zal zijn ambt verlaten zonder belangrijke prestaties te hebben geleverd. Dat komt vooral omdat hij er niet in slaagde om enige invloed van betekenis uit te oefenen in interne debatten over kwesties als Noord-Korea of Rusland, en in feite de president actief van zich vervreemdde tijdens verschillende belangrijke beleidsdebatten.

Zijn aandringen om “inefficiënties” in het ministerie van Buitenlandse Zaken te schrappen en zijn schijnbare desinteresse in het nauw samenwerken met personeel dat al lang in dienst is, waren nog schadelijker. Onder leiding van Tillerson nam 60 procent van de topdiplomaten ontslag en daalde het aantal nieuwe sollicitaties bij Buitenlandse Zaken met de helft, volgens een telling van november door de American Foreign Service Association.

Door deze uitholling van de buitenlandse dienst, in combinatie met het onvermogen van Tillerson om mensen te benoemen voor belangrijke posten als ambassadeur in Zuid-Korea, zijn Amerikaanse reacties op grote crises vertraagd en is het ministerie van Buitenlandse Zaken voor een “generatie” verzwakt, aldus Elizabeth Saunders van de George Washington University.

Dit kan niet allemaal de schuld zijn van Tillerson: Zelfs een bekwame en ervaren diplomaat zou moeite hebben gehad om invloed te behouden in het chaotische Witte Huis van Trump, een plek waar buitenlands beleid vaak via Twitter wordt gemaakt. Om het punt te onderstrepen, kondigde Trump het vertrek van Tillerson aan in een tweet – voordat de minister zelf een verklaring kon afleggen.

Toch zijn wetenschappers en buitenlands beleid beoefenaars over het hele politieke spectrum het erover eens dat hij een groot deel van de schuld verdient.

“Ik denk dat hij echt de boeken in zal gaan als een van de slechtste secretarissen van Buitenlandse Zaken die we hebben gehad,” Eliot Cohen, adviseur van het ministerie van Buitenlandse Zaken onder president George W. Bush, vertelde Axios’s Jonathan Swan. “Hij zal de geschiedenis ingaan als de slechtste minister van Buitenlandse Zaken in de geschiedenis”, twitterde Ilan Goldenberg, een ambtenaar van het ministerie van Buitenlandse Zaken uit het Obama-tijdperk.

Velen hadden verwacht dat Tillerson een van de “volwassenen in de kamer” zou zijn, die minister van Defensie James Mattis zou helpen bij het in toom houden van enkele van Trumps wildste ideeën. Zijn pogingen om die rol te spelen mislukten – zijn onhandige pogingen om Trump te managen vervreemdden de president, die naar verluidt heeft geklaagd over zijn “totaal establishment” opvattingen over het buitenlands beleid.

Als je het gebrek aan invloed op Trump combineert met Tillerson’s ontmanteling van het personeel van het ministerie van Buitenlandse Zaken – hij maakte meer van een puinhoop van het departement in een kortere tijd dan enige andere minister van Buitenlandse Zaken in de geschiedenis – heb je een echt rampzalige ambtstermijn in Foggy Bottom.

“Hij nam de baan en maakte hem kleiner”, zegt Musgrave.

Tillerson faalde in datgene waar hij goed in zou moeten zijn

Toen Trump in december 2016 Tillerson aankondigde als zijn keuze voor de functie van minister van Buitenlandse Zaken, was de gemeenschap van buitenlands beleid verdeeld over de benoeming.

Als CEO van Exxon Mobil, een van ’s werelds grootste bedrijven, leek Tillerson meer dan gekwalificeerd om een uitgestrekte bureaucratie als het ministerie van Buitenlandse Zaken effectief te leiden. Mainstream GOP-experts op het gebied van buitenlands beleid, zoals voormalig minister van Defensie Robert Gates, voormalig minister van Buitenlandse Zaken Condoleezza Rice en voormalig nationaal veiligheidsadviseur Stephen Hadley, waren allemaal vol lof over de keuze van Tillerson.

“Hij brengt een enorme kennis, ervaring en succes in de omgang met tientallen regeringen en leiders in elke uithoek van de wereld mee naar deze positie,” zei Gates in een verklaring. “Hij is een persoon met een grote integriteit, wiens enige doel in zijn ambt zou zijn om de belangen van de Verenigde Staten te beschermen en te bevorderen.”

Critici maakten zich echter zorgen over Tillersons nauwe relatie met Vladimir Poetin en Exxons bereidheid om deals te sluiten met corrupte buitenlandse dictators en zijn lobby tegen klimaatverandering (hoewel het bedrijf nu zegt dat het de klimaatwetenschap accepteert). Tijdens zijn bevestigingshoorzittingen in januari hebben senatoren hem zowel over Rusland als over klimaatverandering ondervraagd, waarbij Democraten duidelijk niet tevreden waren met zijn antwoorden.

“Ontbreekt het u aan de kennis om mijn vraag te beantwoorden, of weigert u mijn vraag te beantwoorden?” pufte Sen. Tim Kaine (D-VA) nadat Tillerson herhaaldelijk zijn vragen over Exxon die ontkenning van klimaatverandering financiert, stompte. “

Tillerson werd eind januari 2017 toch bevestigd, in een stemming die in principe langs partijlijnen verliep. Al snel begon hij ieders mening over hem omver te werpen. Al in maart was duidelijk geworden dat de conventionele wijsheid er 100 procent naast zat. De vrees voor Tillersons beleidsopvattingen was overdreven gebleken, vooral omdat hij volledig werd overschaduwd in interne beraadslagingen in het Witte Huis over zaken als Syrië en Rusland.

“Meer dan een maand nadat hij Amerika’s topdiplomaat werd, is Rex Tillerson als geen andere moderne minister van Buitenlandse Zaken: hij is grotendeels onzichtbaar,” rapporteerde Tracy Wilkinson van de LA Times in die tijd. “Zijn invloed in het Witte Huis is moeilijk te onderscheiden. Hij lijkt te concurreren met Jared Kushner, de schoonzoon van Trump, en Stephen Bannon, de belangrijkste strateeg van de president, die beiden het oor van Trump hebben op het gebied van buitenlands beleid.”

Het optimisme over het managementvermogen van Tillerson was daarentegen duidelijk misplaatst. Tillerson slaagde er niet in om politieke benoemden op een aantal vitale leidinggevende posities te plaatsen, bracht niet veel tijd door met zijn eigen werknemers, en schoof oude werknemers naar huis zonder duidelijke vervangers in gedachten. Het moreel binnen de organisatie stortte in.

“Vroeger hield ik van mijn baan,” vertelde een stafmedewerker van Buitenlandse Zaken destijds aan Julia Ioffe van The Atlantic. “Nu voelt het alsof je naar het ziekenhuis komt om voor een terminaal ziek familielid te zorgen. Je komt elke dag, je brengt bloemen, je borstelt hun haar, lakt hun nagels, ook al weet je dat het geen zin heeft. Maar je doet het uit liefde.”

Wat waar was in maart, bleef waar voor de rest van Tillersons korte ambtstermijn. De VS bombardeerde de Syrische dictator Bashar al-Assad begin april – slechts enkele dagen nadat Tillerson had gesuggereerd dat de regering het prima zou vinden als Assad aan de macht zou blijven. Op 9 juni riep Tillerson Saoedi-Arabië en zijn bondgenoten op hun isolatie van Qatar te beëindigen; minder dan twee uur later koos Trump de kant van de Saoedi’s door Qatar te bestempelen als “een financier van terrorisme op een zeer hoog niveau.”

Op 20 juli, na een vergadering waarin de president naar verluidt vroeg om een grote uitbreiding van Amerika’s nucleaire arsenaal, vertelde Tillerson aan aides dat de president een debiel was – of, volgens sommige berichten, een “verdomde debiel.” Een keer probeerde Tillerson de deur open te zetten voor onderhandelingen met Noord-Korea – en Trump sloeg hem neer in een tweet.

Het personeelsprobleem op het ministerie van Buitenlandse Zaken bleef slecht gedurende de ambtstermijn van Tillerson en werd in sommige opzichten zelfs erger. Slechts 64 van de 153 politieke benoemingen werden bevestigd door de Senaat, volgens een telling door de Washington Post en Partnership for Public Service. Hij had niemand benoemd tot assistent-secretaris voor vitale regio’s als Azië en het Midden-Oosten, noch benoemde hij ambassadeurs voor belangrijke landen als Saoedi-Arabië en Zuid-Korea.

Dit soort vacatures kan verwoestend zijn.

Politieke benoemingen zijn nodig om beleid vorm te geven, omdat ze als kanaal dienen tussen de regering en buitenlandse regeringen. Zonder mensen op deze posities vullen carrièrediplomaten zo goed als ze kunnen in, maar ze hebben het moeilijk om nieuwe beslissingen te nemen of nieuw beleid te formuleren. Het is bijna ongehoord om zo lang met zoveel vacatures rond te lopen, want het verlamt Amerika’s vermogen om diplomatieke standpunten over vitale kwesties te ontwikkelen.

“Toen ik assistent-secretaris was, werd ik begin april beëdigd,” zegt Hank Cohen, de assistent-staatssecretaris voor Afrika onder George H.W. Bush. Onder Tillerson is deze positie nog steeds niet officieel ingevuld. “Het is een groot probleem”, aldus Cohen.

Het afgelopen jaar is niet bepaald rustig geweest. Tijdens Tillerson’s ambtstermijn werden de spanningen over het nucleaire programma van Noord-Korea zo erg dat oorlog een reële mogelijkheid begon te lijken – en toen besloot president Trump om aan tafel te gaan zitten met Kim Jong Un voor de eerste directe onderhandelingen ooit tussen Washington en Pyongyang. Een Amerikaanse bondgenoot in de Golf (Saudi-Arabië) belegerde een andere (Qatar) economisch. Rusland heeft blijkbaar een dubbelspion op Britse bodem vergiftigd.

En zelfs het personeel heeft onder Tillerson geleden. Hij schrapte hele segmenten van het departement, zoals de afdeling die oorlogsmisdaden opspoorde. Eind juni legde hij beperkingen op aan overplaatsingen binnen de organisatie, een typische manier waarop het ministerie van Buitenlandse Zaken omgaat met personeelstekorten.

Hij verdedigde publiekelijk een voorstel van de regering-Trump om het budget van zijn departement met 30 procent te verlagen en heeft herhaaldelijk aangedrongen op personeelsinkrimping, ondanks herhaalde berispingen van het Congres. Hij heeft het departement ook afgesneden van vitale wervingsbronnen, zoals het Presidential Management Fellows-programma.

“De termijn van minister Tillerson heeft geleid tot wijdverspreide demoralisatie in de buitenlandse dienst, het ontslag of het ontslag van mensen met expertise die individueel misschien niet onvervangbaar is, maar als een cohort dat zeker wel wordt,” zegt Musgrave. “Dat belemmert het vermogen van het ministerie van Buitenlandse Zaken om de belangen van de VS door middel van diplomatie te versterken.”

De personeelstekorten van het ministerie van Buitenlandse Zaken hebben langetermijneffecten op alles variërend van de Zuid-Chinese Zee tot het Israëlisch-Palestijnse conflict – je kunt niet goed onderhandelen als je geen mensen hebt die weten hoe je dat moet doen. Saunders vergelijkt de VS onder het uitgemergelde ministerie van Buitenlandse Zaken van Tillerson met een persoon die geen ziektekostenverzekering heeft. “Je leven is waarschijnlijk prima – tot het punt dat je ziek wordt”, zegt ze.

De bron van Tillersons mislukkingen is zowel Trump als zijn eigen keuzes

Waarom ging het zo mis voor Tillerson?

Een deel van de schuld moet aan de voeten van zijn baas worden gelegd. Trump leidt een chaotische regering die op vrijwel elk departement een schrikbarend laag aantal politieke benoemingen heeft gedaan. Het Witte Huis heeft zoveel van Tillersons benoemingen voor topafgevaardigden afgewezen dat hij tijdens een vergadering zelfs tegen een groep Witte Huis-medewerkers heeft geschreeuwd.

Trump toonde persoonlijk weinig tot geen interesse om te leren van de expertise van het personeel van het ministerie van Buitenlandse Zaken, maar gaf er de voorkeur aan om zijn stokpaardjes, zoals het verzwakken van de Iran-deal en het terugtrekken uit het klimaatakkoord van Parijs, door te drukken.

“Het kan zijn dat in een regering-Trump, de structurele realiteit van de manier waarop het Witte Huis werkt, je alleen kunt kiezen uit verschillende soorten mislukkingen,” zegt Musgrave.

Maar dat excuus gaat maar tot zover. Minister van Defensie Mattis is niet immuun geweest voor de bizarre managementstijl van Trump – hij werd met name overrompeld door het voorstel van Trump om transseksuelen te verbieden in het leger te dienen – maar over het geheel genomen is hij veel effectiever geweest in het bepleiten van de belangen van zijn departement en het verkrijgen van invloed op de besluitvorming van de president.

Je zou kunnen zeggen dat dit komt omdat Trump meer respect heeft voor generaals dan voor diplomaten, en dat is gedeeltelijk waar. Mattis lijkt ook beter om te kunnen gaan met het wispelturige karakter van Trump; volgens de New York Times irriteerde Tillerson de president regelmatig tijdens vergaderingen door (onder andere) te zeggen: “Het is jouw deal,” wanneer Trump hem overrulede.

Maar een derde en essentieel deel ervan, zeggen deskundigen, is dat Mattis – een militaire carrièreprofessional en voormalig generaal – aanzienlijk beter is in het werken in Washington. Mattis begreep met name dat nauwe samenwerking met zijn staf in het Pentagon hem in staat stelde beleidsideeën door de bureaucratie te loodsen.

“Mattis put uit de expertise van zijn gebouw. Een deel daarvan is een product van ervaring”, zegt Saunders. “Tillerson is geen schepsel van zijn gebouw, noch is hij een schepsel van de regering.”

Volgens de meeste berichten slaagde Tillerson er niet in relaties op te bouwen met mensen in Foggy Bottom, en vertrouwde hij in plaats daarvan op een insulaire binnencirkel die bestond uit een paar oude vertrouwelingen. Dit besluit “vormt de kern van zijn falen,” volgens Musgrave: het maakte het moeilijk voor Tillerson om invloed te verwerven binnen het Witte Huis en om te begrijpen wat zijn personeel kon doen en hoe ze effectief in te zetten.

“Tillerson had een half dozijn, misschien een dozijn assistenten die niet bekend zijn met Washington en vooral niet bekend zijn met het ministerie van Buitenlandse Zaken,” zegt Musgrave. “Maar hij lijkt te vertrouwen op deze mensen die loyaal aan hem zijn, hem kennen, ten koste van het opbouwen van relaties met de mensen in het gebouw.”

Misschien als Tillerson nauwere relaties had ontwikkeld met de loopbaanmedewerkers van Buitenlandse Zaken, zou hij hebben begrepen dat het steunen van bezuinigingen op zijn eigen departement en het inkrimpen van het personeel hen zou demoraliseren. Misschien had hij dan nieuwe ideeën kunnen ontwikkelen die bij de president gehoor zouden hebben gevonden. Misschien had hij het Witte Huis er dan beter van kunnen overtuigen dat het op zijn oordeel over politieke benoemingen moest vertrouwen.

Misschien, misschien, misschien. Maar de waarheid is dat we het niet zullen weten omdat Tillerson, in een mate die bijna ongekend is in de geschiedenis van Buitenlandse Zaken, niet eens heeft geprobeerd om met zijn eigen departement samen te werken.

Dit alles roept de vraag op: Waarom verliet deze multimiljonair zijn luie baan aan het hoofd van een van ’s werelds grootste bedrijven en nam hij een baan bij een overheidsbureaucratie die hij niet begreep en blijkbaar niet respecteerde?

Het is een vraag die alleen Tillerson kan beantwoorden. En op dit moment lijkt hij niet in de stemming om veel te praten.